Sistema de Salud en Colombia

Versión no actualizada de: Sistemas de Salud en Suramérica: Desafíos para la universalidad, la integralidad y la equidad/Instituto Suramericano de Gobierno en Salud; Ligia Giovanella, Oscar Feo, Mariana Faria y Sebastián Tobar (Orgs). Rio de Janeiro, ISAGS, 2012.

 

 

Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria,  descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el tra-bajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general. Cuenta con centralización política, en donde el poder público se encuentra separado en tres ramas, legislativa, ejecutiva y judicial, y diversos órganos de control.

Colombia está compuesta por 32 departamentos, un Distrito Capital (Bogotá) y cuatro distritos especiales. Los departamentos están conformados por municipios que actualmente suman 1102, incluidos los distritos. Estos gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de su territorio, en los términos de la Constitución Política (CP) y de la Ley.

 

Derechos Sociales y Salud

 

Marco constitucional y legal

 

La Constitución Política (CP) de 1991 define a Colombia como un Estado Social de Derecho, lo que implica garantizar los derechos sociales, tanto de índole individual como de orden colectivo, mediante su reconocimiento en la legislación y políticas activas de protección social (Pardo, et al., 2008). En concordancia, la Constitución establece en el Título II, de los Derechos Garantías y Deberes, en su Capítulo 2, de los Derechos Sociales, Económicos y Culturales, artículos 48 y 49, los derechos a la seguridad social y a la atención en salud, como servicios públicos. El artículo 48 define la seguridad social como un servicio público de carácter obligatorio y como un derecho irrenunciable de los habitantes, que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. También señala la participación de los particulares para la ampliación progresiva de la seguridad social y la exclusividad y sostenibilidad de los recursos destinados a su financiamiento. Por su parte, el artículo 49 establece, entre otras, la atención en salud y el saneamiento ambiental como servicios públicos a cargo del Estado, destacando que los servicios de salud se organizarán en forma descentralizada, por niveles de atención y con participación de la comunidad. Asimismo, garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud, señalando que éstas tienen el deber de procurar el cuidado integral de su salud y la de su comunidad. Adicionalmente, la jurisprudencia constitucional ha señalado que la salud es un derecho que tiene el carácter de fundamental, de manera autónoma y por la conexidad con otros derechos que tienen dicho rango fundamental, como la vida, la dignidad humana y la integridad, entre otros. Estas definiciones, tienen gran relevancia respecto a la aplicación de instrumentos de garantía de estos derechos y su impacto financiero en el sistema, como se presentará más adelante.

 

Desarrollo legislativo

En atención a lo dispuesto por la CP, se expidió en 1993 la Ley 100 por la cual se crea el Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) y que desarrolla sus fundamentos, determina su dirección, organización y funcionamiento, sus normas administrativas, financieras y de control y las obligaciones que se derivan de su aplicación. Posteriormente, surgen las siguientes leyes que modifican o com-plementan las condiciones del sistema. La Ley 715, de 2001, por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias, y otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros. La Ley 1122, de 2007, cuyo objeto es realizar ajustes al SGSSS, teniendo como prioridad el mejoramiento en las condiciones de salud de la población. Define el asegura-miento y las condiciones de prestación del Sistema. Además, hace reformas en los aspectos de dirección, universalización, financiación, equilibrio entre los actores del sistema, racionalización y mejoramiento en la prestación de servicios de salud, fortalecimiento en los programas de salud pública y de las funciones de inspección, vigilancia y control y la organización y funcionamiento de redes para la prestación de servicios de salud.

Por último, la Ley 1438, de 2011, que tiene como objeto el fortalecimiento del SGSSS a través de un modelo de prestación del servicio público en salud que, en el marco de la estrategia Atención Primaria en Salud, permita la acción coordina-da del Estado, las instituciones y la sociedad para el mejoramiento de la salud y la creación de un ambiente sano y saludable, que brinde servicios de mayor calidad, incluyente y equitativo, donde el centro y objetivo de todos los esfuerzos sean los residentes en el país.

Complementaria a la dinámica de sector salud, aunque previa a la CP, se en-cuentra la Ley 9, de 1979, por medio de la cual se adoptan medidas sanitarias, en lo relacionado con el medio ambiente, el suministro de agua, salud ocupacional, saneamiento de edificios, drogas, cosméticos y similares, vigilancia y control epide-miológico, desastres y defunciones, traslado de cadáveres, inhumación y exhuma-ción, traslado y control de especímenes, artículos de uso doméstico y la vigilancia y control de los anteriores aspectos.

 

Sistema General de Seguridad Social en Salud – Principios y valores

De acuerdo con el marco legislativo vigente, el SGSSS tiene por objeto regular el servicio público esencial de salud y crear condiciones de acceso a los servicios a toda la población en todos los niveles de atención. Tiene por orientación:

“[…] generar condiciones que protejan la salud de los colombianos, siendo el bie-nestar del usuario el eje central y núcleo articulador de las políticas en salud. Para esto concurrirán acciones de salud pública, promoción de la salud, prevención de la enfermedad y demás prestaciones que, en el marco de una estrategia de Atención Primaria en Salud, sean necesarias para promover de manera constante la salud de la población. Para lograr este propósito, se unificará el Plan de Beneficios para todos los residentes, se garantizará la universalidad del aseguramiento, la porta-bilidad o prestación de los beneficios en cualquier lugar del país y se preservará la sostenibilidad financiera del Sistema, entre otros[…]“ (art. 2, Ley 1438 de 2011)

Este objetivo y orientación se enmarcan en los siguientes principios del sistema, establecidos en el artículo 3 de la Ley 1438 de 2011, que modificó los señalados en el 153 de la Ley 100:

Cabe destacar, que los principios del SGSSS son la base para su diseño y desarrollo institucional. Un ejemplo de estos son la universalidad, para la cual se adoptaron los tres regímenes de afiliación –contributivo, subsidiado y especiales. La solidaridad se materializa en los esquemas de financiamiento a través de la compen-sación y subsidios cruzados intra y entre regímenes de aseguramiento. El principio de eficiencia, a través de la competencia basada en calidad en empresas promotoras de salud (EPS) e instituciones prestadoras de servicios (IPS).

 

Intervención del Estado

Asimismo, el marco legislativo define la intervención del Estado principalmente como rector y regulador del sistema, tal como lo señala el artículo 154 de la Ley 100 de 1993.

 

Participación social

Los antecedentes de Colombia en la participación social se remontan a 1957, con la conformación de las juntas de acción comunales. En el sector salud inician en 1978 con la Declaración de Alma Ata, sobre atención primaria de la salud y la vinculación de la comunidad en los procesos. Posteriormente, acorde con los principios de descentralización, se expidió el Decreto 1216 de 1989 que crea los Comités de Participación Comunitaria en Salud (Copacos). Por su parte, la Ley 10 de 1990 amplia la esfera de la participación y brinda a la comunidad la oportu-nidad de participar en las juntas directivas de las organizaciones de salud y, con el decreto 1416 de 1990, se incorpora en la conformación de los Copacos al jefe de la Dirección de salud departamental y municipal.

A partir de la Constitución Política de 1991 se inició un proceso de promoción de la participación social en el sistema de salud, como un elemento esencial para su buen funcionamiento.

Sobre esta conceptualización, se entiende que la participación social comprende la participación ciudadana y comunitaria, y para éstas se han dispuesto los siguientes mecanismos:

 

Estructura y Organización del Sistema de Salud

 

La descentralización administrativa en Colombia

La descentralización implica que el gobierno central transfiere el poder político los recursos, la toma de decisiones y la administración a organismos tales como agencias locales, unidades subordinadas de gobierno, corporaciones públicas semiau-tónomas, el gobierno local u organizaciones comunitarias. En el caso colombiano, desde 1974 se dieron intentos descentralizadores, pero sólo a fines de los 80 se logró dar inicio al proceso, en especial de algunos sectores sociales como la educación, servicios públicos y salud, con el objeto de mejorar su eficiencia y efectividad, así como la calidad y la cobertura en la provisión de servicios. En consecuencia, se requiere que los niveles subnacionales fortalezcan su desarrollo institucional y los mecanismos de participación comunitaria.

La descentralización territorial en el sector salud se consolida con la Ley 60 de 1993, ampliando las competencias y recursos de los municipios. La Ley 100 de 1993, que crea el Sistema General de Seguridad Social, modifica algunas de las funciones de los territorios y mantiene el espíritu de la descentralización, refirién-dolo como un fundamento del servicio público (art. 153, numeral 6). A su vez, la Ley 715 de 2001 especifica el marco de inversión de los entes territoriales y enfatiza sobre sus competencias y funciones. No obstante, se debe destacar que la descen-tralización territorial para departamentos, distritos y municipios en el sector salud opera de manera diferenciada según el ámbito de sus competencias y funciones. Estas últimas, según lo señalado en los artículos 43, 44 y 45 de la Ley 715 de 2001, son: De dirección del sector de prestación de servicios de salud, de salud pública y del aseguramiento de la población al SGSSS. En el caso de la función de salud pública, no se exige certificación dado que existen competencias diferenciadas según categoría municipal, como se explica más adelante en este documento. Por último, en la función de aseguramiento, los distritos y municipios se consideran todos certificados.

 

Organización del sistema de salud

El sistema de salud colombiano corresponde a un sistema organizado como un servicio público, donde la garantía del acceso a los servicios y protección financiera de la población se da a través del aseguramiento social.

La arquitectura del sistema de salud colombiano propende por una alta espe-cialización de las funciones de sus diferentes actores, participación público-privada en el aseguramiento y en la prestación de servicios y mercado regulado, a fin de lograr mayores niveles de eficiencia y calidad en su gestión.

Visto desde la teoría de sistemas de salud, el colombiano responde en gran medida al modelo de pluralismo estructurado (Londoño y Frenk, 1997), en el que se desarrollan cinco funciones claramente identificables, que vistas desde el marco legislativo actual son:

  1. Modulación. Esta función incorpora la rectoría, dirección, inspección vigilancia, y control del sistema. La rectoría del sistema, es decir, la dirección, orientación y conducción del Sector Salud está a cargo del Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS), tal como lo señala el art. 4 de la Ley 1438 de 2011.

 Contribuyen en la dirección del sistema -en el marco de la descentralización de servicios y territorial, bajos los lineamientos que dicta el MSPS las siguientes organizaciones: a) la Comisión de Regulación en Salud (CRES), en lo relacio-nado con planes de beneficio y valores de prima; y b) las entidades territoriales departamentales, distritales y municipales de salud. Les corresponde a los de-partamentos, distritos y municipios, dirigir, coordinar y vigilar el sector salud y el SGSSS en el territorio de su jurisdicción, atendiendo las disposiciones nacionales sobre la materia. 

  1. Financiamiento. El modelo de financiamiento del SGSSS colombiano ha sido reconocido por la OMS como uno de los más solidarios del mundo (OMS, 2000). El sistema moviliza recursos desde fuentes primarias (hogares y empresas), a través de cotizaciones, y desde fuentes secundarias (recursos de la Nación), hasta el Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga), donde se mancomuna y se aplica un conjunto de normas de compensación y distribución que permite el financiamiento del aseguramiento, de las acciones preventivas de salud pública y catástrofes.

 Acciones como las de salud pública se financian con recursos de la Nación y territoriales con destinación especifica.

 Salud Pública. Comprende las acciones que se dirigen a la salud colectiva, intervención de determinantes de la salud y el saneamiento ambiental, etc. Con la implementación de la Ley 1438 de 2011 y la adopción de la estrategia de atención primaria de la salud, este componente rebasa el ámbito de las acciones que caen dentro del sector salud, para incluir también la interacción con todos los demás sectores que tienen una influencia en la salud de las po-blaciones. No obstante, continúan siendo responsables por el desarrollo de este componente el MSPS, las direcciones territoriales departamentales, distritales y municipales de salud. 

  1. Aseguramiento. Se orienta principalmente a la salud individual y se entiende como la administración del riesgo financiero, la gestión del riesgo en salud, la articulación de los servicios que garantice el acceso efectivo, la garantía de la calidad en la prestación de los servicios de salud y la representación del afiliado ante el prestador y los demás actores, sin perjuicio de la autonomía del usuario. Se debe destacar que el aseguramiento en el SGSSS incorpora un Plan Obliga-torio de Servicios: un conjunto de garantías explicitas para la población; y que para su acceso y la garantía de su prestación se reconoce por cada afiliado a cada entidad promotora de salud (EPS)1 un valor per cápita, que se denomina Unidad de Pago por Capitación. Las EPS son las entidades responsables de cumplir con las funciones indelegables del aseguramiento para los regímenes contributivo y subsidiado, así como también las de afiliación y la recaudación de sus cotizaciones, por delegación del Fondo de Solidaridad y Garantía.
  1. Prestación de servicios de salud. La prestación o provisión de servicios de salud a la población colombiana se realiza a través de los diferentes tipos de prestadores de servicios de salud, instituciones de naturaleza pública o privada que prestan servicios de carácter ambulatorio y hospitalario, y profesionales independientes, entre otros. Los prestadores de servicios de salud operan en un escenario de mercado regulado, cumpliendo las normas de habilitación establecidas por el Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad, y ofertan sus servicios a cualquiera de los pagadores del Sistema2. El Cuadro 1 presenta de manera sintética las funciones en que participan los diferentes actores del sistema.

Cuadro 1 – Funciones y actores del sistema de salud colombiano

Componentes del sistema de salud

 

Salud pública/colectiva

La arquitectura y modelo de desarrollo de la salud pública en Colombia ha tenido variaciones y desarrollos importantes en los últimos años impulsados desde el marco legislativo.

La descentralización en salud (Ley 10 de 1990) sitúa a las entidades subnacio-nales de salud como actores críticos en el planeamiento y desarrollo de las acciones requeridas para su territorio. Tres años después, la Ley 100, atendiendo a la política mundial de atención primaria de la salud, incorpora el Plan de Atención Básica (PAB3), en donde reúne un conjunto acciones de promoción de la salud, preven-ción de la enfermedad, vigilancia en salud pública y control de factores de riesgo dirigidos a la colectividad.

En este escenario surge la Ley 715 de 2001, generando un nuevo marco de in-teracción y articulación de la Nación y las entidades subnacionales bajo el concepto de competencias y funciones diferenciadas. Así, el art. 46 establece que:

“La gestión en salud pública es función esencial del Estado y para tal fin la Nación y las entidades territoriales concurrirán en su ejecución en los términos señalados en la presente ley. Las entidades territoriales tendrán a su cargo la ejecución de las acciones de salud pública en la promoción y prevención dirigidas a la población de su jurisdicción.”

En este marco, la Ley define las competencias de la Nación y de las entidades territoriales en el sector salud y en lo referente a la función de salud pública específica en los artículos 43, 44 y 45, que pueden verse de forma comparativa en el Cuadro 2.

Cuadro 2 – Funciones de salud pública de las entidades territoriales en Colombia

Posteriormente, la Ley 1.122 de 2007 redefine la salud pública de la siguiente forma e introduce el Plan Nacional de Salud Pública (PNSP) que sustituye al PAB:

“Artículo 32. La salud pública está constituida por el conjunto de políticas que buscan garantizar de una manera integrada, la salud de la población por medio de acciones de salubridad dirigidas tanto de manera individual como colectiva, ya que sus resultados se constituyen en indicadores de las condiciones de vida, bienestar y desarrollo del país. Dichas acciones se realizarán bajo la rectoría del Estado y debe-rán promover la participación responsable de todos los sectores de la comunidad.”

El PNSP fue expedido por el Ministerio de la Protección Social (Decreto 3039 de 2007) para el cuatrienio 2007-2010. En el Plan se encuentran incorpora-dos las prioridades, objetivos, metas y estrategias en salud, en coherencia con los indicadores de situación de salud, las políticas de salud nacionales, los tratados y convenios internacionales suscritos por el país y las políticas sociales transversales de otros sectores. También, define las responsabilidades en salud pública a cargo de la Nación, de las entidades territoriales, y de todos los actores del SGSSS, que se complementarán con las acciones de los actores de otros sectores definidas en el plan nacional de desarrollo y en los planes de desarrollo territorial.

El PNSP tiene los siguientes propósitos: 1) mejorar el estado de salud de la población 2) evitar la progresión y los desenlaces adversos de la enfermedad; 3) enfrentar los retos del envejecimiento poblacional y la transición demográfica; y 4) disminuir las inequidades en salud de la población.

Establece los siguientes cinco lineamientos de política para el país: 1) promo-ción de la salud y la calidad de vida; 2) prevención de los riesgos; 3) recuperación y superación de los daños en la salud; 4) vigilancia en salud y gestión del conocimiento (Vigilancias en salud pública; en salud en el entorno laboral; y sanitaria); y 5) gestión integral para el desarrollo operativo y funcional del PNSP

Fija diez prioridades de salud para el país, que son de estricto cumplimiento en la Nación, en los planes de salud territoriales y en los planes operativos de las EPS, en coherencia con los perfiles de salud territorial: 1) la salud infan-til; 2) la salud sexual y reproductiva; 3) la salud oral; 4) la salud mental y las lesiones violentas evitables; 5) las enfermedades transmisibles y las zoonosis;

A partir del PNSP, que incorpora metas nacionales con respecto a una línea base, las entidades territoriales y demás entidades señaladas deben formular planes territoriales de intervención, de acuerdo a las políticas, prioridades y estrategias señaladas, que deben incluir un diagnóstico situacional. Los municipios de cate-gorías especial, 1, 2 y 3 están obligados a adelantarlo por sí mismos, teniendo en consideración las líneas de política y prioridades del plan nacional de salud. Los demás, (categorías 4, 5 y 6) deben realizarlo con el apoyo y la orientación de la dirección departamental correspondiente.

La implementación del PNSP ha sido un factor importante para mejorar las relaciones de coordinación intersectorial establecidas para lograr las metas territoria-les. También, gracias al PNSP se identificaron por regiones las principales fortalezas, debilidades, amenazas y oportunidades, así como las estrategias desarrolladas por cada departamento en el cumplimiento de las metas establecidas en el plan territo-rial de salud. Con la expedición de la Ley 1438 de 2011, el PNSP se transforma en decenal, manteniendo la posibilidad de ser ajustado por el MSPS de acuerdo con las prioridades en salud, según un análisis de los eventos de interés en salud pública que se presenten4. Para su seguimiento, incorpora una Comisión Intersectorial de Salud Pública que se reunirá cada seis meses para hacer seguimiento a las acciones para el manejo de determinantes en salud. A nivel territorial, esta coordinación se realizará a través de los Consejos Territoriales de Seguridad Social en Salud, con la participación de las instituciones y organizadores comprometidos con los deter-minantes en salud.

 

Promoción y prevención

La promoción de la salud se entiende como un proceso para proporcionar a las poblaciones los medios necesarios para mejorar la salud y ejercer un mayor control sobre ella, mediante la intervención en los determinantes de la salud y la reducción de la inequidad. Esto se desarrolla fundamentalmente a través de los siguientes campos: formulación de políticas públicas, creación de ambientes favorables a la salud, fortalecimiento de la acción y participación comunitaria, desarrollo de actitudes personales saludables y la reorientación de los servicios de salud. Por sus características, la promoción de la salud supone una acción intersectorial sólida y la movilización social.

Si bien en el SGSSS las acciones de promoción y prevención no tienen una organización programática, desde el orden nacional se orientan las acciones que, en cumplimiento de lo establecido en el PNSP, se desarrollan en diversas áreas5 y prevén varias acciones6. Con la promulgación de la Ley 1438 de 2011 se da al gobier-no nacional la competencia de determinar la prioridad en el uso de los recursos de promoción y prevención que para este fin administren las entidades territoriales y las EPS, de acuerdo con los resultados obtenidos en los indicadores de seguimiento sobre resultados e impacto en la salud pública, de las actividades de promoción de salud y prevención de la enfermedad que para tal fin defina el MSPS con las Entidades Territoriales de Salud7.

 

Atención individual – Sistema General de Seguridad Social en Salud

La atención individual en Colombia se presta principalmente a través del aseguramiento en salud, el cual se encuentra compuesto por tres regímenes8 que responden a las siguientes características y arquitectura:

  1. Régimen contributivo, orientado a trabajadores y sus familias o población con capacidad de pago. Financiado con base en contribuciones de las empresas y los trabajadores. Las cotizaciones se encuentran ligadas a la nómina o valor de los ingresos para el caso de los trabajadores independiente. 
  1. Régimen subsidiado, orientado a dar cobertura a la población pobre y vulnera-ble sin capacidad de pago. Financiado por una contribución cruzada desde los trabajadores del sector formal de la economía y aportes del gobierno nacional y territorial a través de impuestos. Los recursos son encausados mediante sub-sidios a la demanda. La selección de los beneficiarios se realiza a través de un proceso de focalización que hace uso de la encuesta denominada Sistema de Identificación de Beneficiarios y los listados censales para identificar poblaciones especiales, tales como indígenas y desplazados, entre otros. 
  1. Regímenes especiales, que incluyen a los sistemas de salud independientes de las fuerzas militares, los empleados del magisterio, la Empresa Colombiana de Petróleos y otras organizaciones con autonomía para establecer sus coberturas y estructuras de servicios9.

Como se observa en la Figura 1, cinco elemento esenciales definen el modelo de aseguramiento del país en cada uno de los regímenes de afiliación:

  1. Población. Cada régimen cuenta con un grupo población específico, los cuales pueden movilizarse entre regímenes de acuerdo las variaciones inter-temporales que sufra la población.

Por otro lado, las EPS no pueden, en forma unilateral, terminar la relación contractual con sus afiliados, ni pueden negar la afiliación a quien desee ingresar al régimen, siempre y cuando garantice el pago de la cotización o del subsidio corres-pondiente10. No obstante, para el régimen contributivo (Art. 209 de la Ley 100 de 1993) el no pago de la cotización en el sistema contributivo producirá la suspensión de la afiliación y el derecho a la atención del plan de salud obligatorio. Por el perí-odo de la suspensión, no se podrán generar deudas ni intereses de ninguna clase.

Plan de beneficios11. El régimen de beneficios para el régimen contributivo y subsidiado se estructura en un Plan de Beneficios Obligatorio de Salud (POS) para cada uno, los cuales son regulados por el Estado a través de la Comisión de la Regulación en Salud.

Figura 1– Arquitectura de los regímenes del sistema de seguridad social en salud en Colombia

El plan tiene una cobertura familiar; son beneficiarios del sistema el (o la) cónyuge o el compañero o la compañera permanente del afiliado; los hijos menores de 18 años de cualquiera de los cónyuges, que formen parte del núcleo familiar y que dependan económicamente de éste; los hijos mayores de 18 años con inca-pacidad permanente o aquéllos que tengan menos de 25 años (sean estudiantes con dedicación exclusiva) y dependan económicamente del afiliado. A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente, e hijos con derecho, la cobertura familiar podrá extenderse a los padres del afiliado no pensionados que dependan económicamente de éste. El desarrollo jurisprudencial de la Corte Constitucional (Sentencia C-811 de 2007) aclaró que el régimen de protección se aplica también a las parejas del mismo sexo.

El plan del régimen contributivo se planteó como un plan integral de las fami-lias para la maternidad y enfermedad general, en las fases de promoción y fomento de la salud y la prevención, diagnostico, tratamiento y rehabilitación para todas las patologías, según la intensidad de uso y los niveles de atención y complejidad que se definan. Por su parte, el plan del régimen subsidiado se diseñó como un plan concentrado en el segmento de atención básica y en el de alta complejidad. No obstante, se debe resaltar que los dos planes tienden a la equiparación, lo que ha sido programado como meta del gobierno para el corto plazo, como se explica más adelante. Otras características relevantes en la garantía de la prestación y cobertura del plan de beneficios son:

Preexistencias y periodos de carencia. Para la prestación del Plan, las empresas promotoras de salud no podrán aplicar preexistencias a sus afiliados12.

Incapacidades y licencias de maternidad. Para el régimen contributivo, se re-conocen incapacidades generadas en enfermedad general, financiadas con cargo a los recursos destinados para el pago de dichas contingencias. Asimismo, el régimen contributivo reconoce y paga a cada una de las EPS la licencia por maternidad, de conformidad con las disposiciones legales vigentes. El cumplimiento de esta obliga-ción es financiado por el fondo de solidaridad, de su subcuenta de compensación, como una transferencia diferente a las unidades de pago por capitación (UPC).

Reaseguros. Dado que el modelo no contempla deducibles o valores máximo de tope a cubrir, la Ley 1122 de 2007 (Art. 19) señala que para la atención de enfer-medades de alto costo las empresas promotoras de salud contratarán el reaseguro o responderán, directa o colectivamente, por dicho riesgo.

  1. Por la organización y garantía de la prestación de los servicios incluidos en el POS, para cada afiliado, se reconoce a cada EPS un valor per cápita, que se denomina Unidad de Pago por Capitación (UPC).

Para el año 2012, la UPC tuvo un valor promedio de USD 266 para el régimen contributivo13 y de USD 159 para el subsidiado14. Estos valores promedio cuentan con mecanismos de ajustes de riesgo, que se aplican a cada EPS de acuerdo con el régimen y las características de su pool. Actualmente, el sistema cuenta con tres mecanismos de ajuste, de los cuales todos son aplicados al régimen contributivo y tan sólo dos, los de carácter geográfico, al régimen subsidiado: 1) Composición etaria; 2) Geográfico – zonas especiales; y 3) Geográfico – capitales y suburbios.

  1. Las EPS son entidades públicas o privadas, con o sin ánimo de lucro, y deberán cumplir con los requisitos fijados por la SNS para operar y permanecer en el sistema.

Para el año 2010, el SGSSS contaba con 67 entidades, de las cuales 24 operaban el régimen contributivo y 49 el régimen subsidiado; de éstas 6 participan en los dos regímenes15. En el régimen contributivo el pool promedio es de 751 mil afiliados, pero el rango se mueve entre 11 mil y 3,6 millones afiliados. Por su parte, en el régimen subsidiado el pool promedio es de 450 mil afiliados y el rango va de 2,8 millones a 7 mil afiliados.

Tabla 1 – Tipología de EPS y participación en el mercado, Colombia, 2010

Fuente: Informe al Congreso 2010 – 2011. Adaptado por el autor

 

De acuerdo con la naturaleza de las entidades, se identifica que tanto el régimen contributivo como subsidiado se encuentran principalmente operados por EPS pri-vadas y tienen la mayor participación de mercado (véase la Tabla 1). No obstante, la mayor participación de mercado de estas EPS se concentra en entidades sin ánimo de lucro, 62% en el régimen contributivo y 72% en el subsidiado. Siendo Cajas de Compensación Familiar (CCF), Empresas Solidarias de Salud (ESS), Empresas Promotoras de Salud Indígenas y Cooperativas (véase la Tabla 2).

Tabla 2 – Tipología de EPS privadas sin ánimo de lucro por tipo de régimen, Colombia, 2010-2011

Fuente: Informe al Congreso 2010-2011. Adaptado por el autor.

 

Complementarias al POS, se encuentran la atención de los accidentes de trabajo y enfermedad profesional16 y la de riesgos catastróficos y accidentes de tránsito17.

Respecto a la segunda, el artículo 167 de la Ley 100 define que en los casos de urgencias generadas en accidentes de tránsito, en acciones terroristas ocasionadas por bombas o artefactos explosivos, en catástrofes naturales u otros eventos expresamente aprobados por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud tendrán derecho al cubrimiento de los servicios médico-quirúrgicos, indemnización por incapacidad permanente y por muerte, gastos funerarios y gastos de transporte al centro asistencial. El Fondo de Solidaridad y Garantía pagará directamente a la institución que haya prestado el

servicio a las tarifas que establezca el Gobierno Nacional de acuerdo con los criterios del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud.

  1. Las EPS, para garantizar el Plan de Salud Obligatorio a sus afilia-dos, prestan directamente o contratan los servicios de salud con instituciones prestadoras y/o profesionales. Para racionalizar la demanda por servicios, las EPS pueden adoptar modalidades de contratación y pago tales como capita-ción, protocolos o presupuestos globales fijos, de tal manera que incentiven las actividades de promoción y prevención y el control de costos. Cada entidad promotora deberá ofrecer a sus afiliados varias alternativas de instituciones prestadoras de salud, salvo cuando la restricción de oferta lo impida.

Como se observa en la Figura 1, los proveedores de servicios no son exclusivos de un régimen de afiliación, esto a pesar de la obligatoriedad del régimen subsidiado de contratar un 40% de red prestadora con hospitales públicos.

 

Atención individual – aseguramiento privado

En el mercado, la población colombiana puede acceder a planes voluntarios de salud y pólizas de salud. Los primeros, creados con el SGSSS (art. 169 de la Ley 100) y modificados por el art. 37 de la Ley 1438 que los define como:

“Los Planes Voluntarios de Salud podrán incluir coberturas asistenciales relacio-nadas con los servicios de salud, serán contratados voluntariamente y financiados en su totalidad por el afiliado o las empresas que lo establezcan con recursos dis-tintos a las cotizaciones obligatorias o el subsidio a la cotización. La adquisición y permanencia de un Plan Voluntario de Salud implica la afiliación previa y la continuidad mediante el pago de la cotización al régimen contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Tales Planes podrán ser:

169.1 Planes de atención complementaria del Plan Obligatorio de Salud emitidos por las Entidades Promotoras de Salud.

169.2 Planes de Medicina Prepagada, de atención prehospitalaria o servicios de ambulancia prepagada, emitidos por entidades de Medicina Prepagada.

169.3 Pólizas de seguros emitidos por compañías de seguros vigiladas por la Supe-rintendencia Financiera.

169.4 Otros planes autorizados por la Superintendencia Financiera y la Superin-tendencia Nacional de Salud”.

La aprobación de los Planes Voluntarios de Salud y de las tarifas, en relación con las EPS y las entidades de medicina prepagada, están a cargo de la SNS. Estos pueden cubrir total o parcialmente una o varias de las prestaciones derivadas de los riesgos de salud. La Ley 1438, de 2011, en su artículo 41 introduce medidas de protección al usuario en los siguientes aspectos:

 

Modelo de atención

Modelo de atención es el enfoque aplicado en la organización de la prestación del servicio, la integralidad de las acciones y la consiguiente orientación de las acti-vidades de salud. De él se deriva la forma como se organizan los establecimientos y recursos para la atención de la salud, e incluye las funciones asistenciales y logísticas, Más del 90% de la población se encuentra afiliada a algún régimen de asegura-miento. El diseño de los modelos de atención y conformación de redes de servicio recae principalmente en las EPS, las cuales se encuentran sujetas a los estándares de habilitación del Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad, la reglamentación sobre las relaciones entre EPS-IPS, las características de su población afiliada y la oferta de servicios del mercado en el que opera.

La reglamentación establece como obligación de las EPS la definición de un modelo de atención que garantice la prestación de los servicios incluidos en los planes obligatorios de salud del régimen en el que opere. Dichos planes necesaria-mente deben contar con dos elementos: 1) garantizar que el acceso inicial o puerta de entrada a la prestación de los servicios sea a través de medicina general o pediatría, según sea el caso, con excepción de los casos de urgencias; y 2) realizar acciones de demanda inducida entendidas como la organización, incentivo y orientación a la población para que demande servicios de protección específica y detección tempra-na y la adhesión a los programas de control, con el propósito de asegurar el mejor estado de salud de las personas.

El marco legislativo establece los siguientes lineamientos básicos para la con-formación de modelos de atención y redes de prestación de servicios, a partir de los cuales se gesta el marco reglamentario de la operación de las EPS:

Libertad de elección. Desde el SGSSS, la libertad de elección entre las EPS y las instituciones prestadoras de servicios de salud por parte de los usuarios se consideró como un fundamento (Ley 100, art. 153 numeral 4) del sistema. El Ministerio de la Protección Social definirá los mecanismos para que las EPS (Ley 122, art. 25, literal d) garanticen a los afiliados la posibilidad de escoger entre las diferentes opciones de IPS existentes.

Garantía en la atención de los servicios de salud. Las EPS deben establecer procedimientos para controlar la atención integral, eficiente, oportuna y de calidad en los servicios prestados por las IPS (Ley 100, art. 178, numeral 6).

Asimismo, se considera como campo de acción de las EPS (Ley 100, art. 179) la garantía de la atención, incluso a través de la prestación directa, la adopción de mecanismos de contratación como medio de racionalizar la demanda y la presencia de una oferta variada en la red prestadora. Posteriormente, se especifica la garantía de la integralidad y continuidad en la Prestación de los Servicios y la celeridad y la frecuencia que requiera la complejidad de las patologías de los usuarios. Es tam-bién obligación de las EPS la conformación de su red prestadora para garantizar los servicios de baja complejidad de manera permanente en el municipio de residencia de los afiliados, salvo cuando sea más favorable recibirlos en otro municipio (art. 16 de la Ley 1122). Con la expedición de la Ley 1438, de 2007, y la introducción de la estrategia de atención primaria de la salud (APS) se inicia un proceso de ajuste en los modelos de atención que deberán centrarse en la intervención de factores de riesgo.

 

Redes y criterios para su conformación

El SGSSS cuenta con un conjunto de estándares exigibles a las EPS del régimen contributivo y subsidiado para que estas puedan operar.

Dentro de los aspectos evaluados se encuentran: 1) capacidad instalada de acuerdo a la población a afiliar y presupuestos de utilización de servicios estimados para dicha población; 2) servicios de baja complejidad de manera permanente en el municipio de residencia de los afiliados, salvo cuando sea más favorable recibirlos otro municipio; 3) disponibilidad y suficiencia de los servicios en todos los niveles de complejidad a su cargo, incluyendo red de transporte y comunicaciones, para desarrollar la referencia y contrarreferencia de pacientes; 4) están prohibidos los mecanismos que limiten el acceso al servicio de salud o que restrinjan su conti-nuidad, oportunidad, calidad o que propicien la fragmentación en la atención de los usuarios (art. 53, Ley 1438 de 2011); 5) que los afiliados y sus familias puedan acceder a los servicios de salud en todo el territorio nacional (Ley 100, art. 178, numeral 3); 6) las EPS no podrán contratar con sus propias IPS más del 30% del valor del gasto en salud, pero podrán distribuir este gasto en las proporciones que consideren pertinentes dentro de los distintos niveles de complejidad de los servicios contemplados en el POS (Ley 1122, art. 15).

Dichos aspectos se validan a partir de la verificación de un conjunto de es-tándares y requisitos que, en el caso de las EPS del régimen contributivo, son: 1) Relación de la red prestadora de servicios de salud, indicando los servicios de salud que serán contratados; 2) La red de prestación de servicios de salud debe cumplir con los requisitos legales definidos en la norma y en las que la modifiquen en los siguientes aspectos: a. habilitación de los servicios de salud que se vayan a contratar con las instituciones ante la Dirección Territorial de Salud correspondiente y definir los mecanismos que serán implementados para dicha verificación; b. las condiciones de atención de los afiliados, el sistema de referencia y contrarreferencia de pacien-tes, así como los programas de auditoría para el mejoramiento de la calidad de la atención; c. mecanismo de coordinación de la atención en salud de la población afectada por emergencias o desastres en su área de influencia; d. garantía por las IPS del acceso a la atención en salud de sus afiliados, sobre el tiempo mínimo de la consulta médica general – veinte minutos (art. 97, de la Resolución No. 5261 de 1994). Además, la atención en salud no puede ser condicionada al pago de los servicios. 3) La entidad debe presentar los siguientes soportes de organización y coordinación de la red: a. modelo de atención; b. mecanismos y medios de difusión y comunicación de la red de prestación de servicios; c. indicadores de calidad en los servicios de aseguramiento definidos en el SOGC; d. diseño, organización y documentación del proceso de referencia y contrarreferencia (Modificación Circular Externa No. 049 de 2008)

Para el régimen subsidiado (art. del Decreto 1020, de 2007), la organización de la red prestadora deberá contar, como mínimo, con los siguientes aspectos: 1) Caracterización sociodemográfica y epidemiológica de la población afiliada, con el cálculo de la demanda potencial de servicios del plan de beneficios de los afiliados por municipio; 2) El modelo de prestación de servicios definido por la EPS, que incluya los elementos establecidos en el sistema único de habilitación de dichas entidades; 3) Los servicios habilitados por parte de las Empresas Sociales del Estado y de otras IPS en el área de residencia de los afiliados; 4) El cálculo de la relación entre la oferta de prestadores con la demanda potencial de servicios; 5) Sin perjuicio de lo establecido en el sistema único de habilitación de EPS-S definido en la normatividad correspon-diente, los estándares de calidad y de acceso que concertará con los prestadores, debe incluir: a) los procesos de atención en salud; b) las metas de cobertura de servicios y oportunidad en la atención; c) los procedimientos de verificación de derechos, auto-rización de servicios, formas y canales de comunicación con la entidad para trámites administrativos y para el contacto en caso de atención urgente o programada; 6) El sistema de referencia y contrarreferencia que involucre las normas operacionales, sistemas de información y recursos logísticos requeridos para la operación de la red;

Adicionalmente, las EPS del régimen subsidiado deben tener contratado obli-gatoria y efectivamente un mínimo porcentual del gasto en salud con los hospitales públicos (60%) siempre y cuando exista allí la correspondiente capacidad resolutiva. Lo anterior estará sujeto al cumplimiento de requisitos e indicadores de calidad y resultados, oferta disponible, indicadores de gestión y tarifas competitivas (Ley 1122 de 2007, art. 16).

En cualquiera de los casos, las EPS se encuentran obligadas a reportar ante la SNS información correspondiente a la red de IPS con la cual garantizan la pres-tación del POS en régimen correspondiente. Se destaca entre la información un seguimiento a los contratos vigentes suscritos con las IPS. Este escenario se ve afectado con la expedición de la Ley 1438, de 2011, que introduce las Redes Integradas de Servicios de Salud, que surgen en el marco de la adopción de estrategia de APS y el avance significativo en la meta de cobertura universal, lo que exige una reorientación a la conformación y funcionamiento de las redes de servicio, a fin de lograr mayor eficiencia y mejores resultados de salud.

Se espera de las redes integradas de servicios de salud (art. 61):

  1. Las redes de atención que se organicen dispensarán con la suficiencia técnica, administrativa y financiera requerida, los servicios en materia de promoción de la salud, prevención de la enfermedad, diagnóstico, tratamiento, rehabilitación que demande el cumplimiento eficaz de los planes de beneficios;
  2. Las Entidades Promotoras de Salud deberán garantizar, y ofrecer los servicios a sus afiliados de manera integral, continua, coordinada y eficiente, con portabilidad, calidad y oportunidad, a través de las redes.

En la actualidad, el país se encuentra en proceso de reglamentación e imple-mentación de los criterios de conformación y articulación de las redes mencionadas.

 

Gestión territorial

Las entidades territoriales departamentales, distritales y municipales desarrollan dentro de sus competencias la compra de servicios de salud para la población pobre no asegurada, los servicios no cubiertos por el plan de beneficios del régimen sub-sidiado y las prestaciones asociadas a las acciones de salud pública de su plan local de salud. De allí que estas desarrollen acciones de conformación y coordinación de las redes de servicios de su territorio, las cuales se encuentran principalmente compuestas por hospitales públicos (art. 54 de la Ley 715 de 2001).

Estas redes operan de forma similar a las de las EPS, pero con mayores res-tricciones. Normalmente se circunscriben a la división político-administrativa del departamento y en los casos donde se requiere complementariedad por parte de IPS privadas, estas solicitan autorización al MSPS. En los casos de los servicios no cubiertos por el Plan de Beneficios Obligatorio del Subsidiado, existen dificulta-des importantes en la articulación del servicio (Garavito y Soto; Acuerdo 415 de 2009), por lo que desde que se expidió la Resolución 5334 de 2008, que adopta los mecanismos para agilizar los trámites requeridos para la atención en salud de los eventos no incluidos.

No obstante, en el escenario de cobertura universal e igualación de planes de beneficio, estas funciones se ven paulatinamente reducidas, dando mayor relevancia a las funciones que desarrollan las entidades territoriales departamentales en la co-ordinación de redes especiales y sus nuevas competencias en cuanto a la habilitación de redes y su articulación. Se debe destacar la participación de estas entidades en las redes de servicios especiales, cumpliendo un papel importante en las acciones de fortalecimiento institucional para la respuesta territorial ante situaciones de emergencias y desastres y acciones de fortalecimiento de la red de urgencias.

Corresponde a las Direcciones Departamentales y Distritales de Salud regular los servicios de urgencia de la población de su territorio y coordinar la atención en salud de la población afectada por emergencias o desastres en su área de influencia (Resolución 1220 de 2010), estableciendo las condiciones y requisitos para la orga-nización, operación y funcionamiento de los Centros Reguladores de Urgencias, Emergencias y Desastres (CRUE)18.

Dentro de las funciones y obligaciones de los CRUE se destacan:

  1. Contribuir con el SGSSS en la atención adecuada y oportuna de los pacien-tes; b) Deben procurar dar una respuesta eficiente y coordinada con las entidades parte del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, incluidos los organismos de socorro; c) Informar, orientar y asesorar a los integrantes del SGSSS y a la comunidad en general, sobre la regulación de las urgencias y sobre la prevención, preparación y atención de las emergencias y los desastres; d) Propender por el uso ordenado y racional de los servicios de urgencias de su jurisdicción; e) Articularse para contribuir de manera eficaz, eficiente, oportuna y coordinada en las solicitudes de atención de urgencias, emergencias o desastres de la población, en las regiones en donde se encuentre funcionando el Número Único de Seguridad y Emergencias; f) Apoyar la operación de los procesos de referencia y contrarrefe-rencia a cargo de la DTS correspondiente y el de otras entidades responsables del pago de servicios del área de influencia del CRUE cuando se hayan suscrito para el efecto los respectivos contratos; g) Coordinar la operación con los procesos de referencia y contrarreferencia en el área de influencia del CRUE; h) Apoyar el sistema de vigilancia epidemiológica; i) Recibir y organizar la información que se presente en la zona de influencia del CRUE y realizar las acciones de respuesta; j) Mantener un registro diario de los casos reportados y atendidos por el CRUE; k) Elaborar y enviar los reportes que solicite el Ministerio de la Protección Social a través de su Centro Nacional de Comunicaciones, relacionados con la atención de urgencias, emergencias y desastres en su jurisdicción; l) Organizar y coordinar la Red de Comunicaciones en Salud en el territorio de su influencia; m) Coordinar con los CRUE de otros departamentos, distritos o municipios, las acciones de pre-paración y respuesta; n) Garantizar la articulación y coordinación con los servicios de atención prehospitalaria en los sitios en que preste este tipo de servicios; o) Brindar información y asesoría a la red de prestadores de servicios de salud sobre emergencias toxicológicas, disponibilidad de antídotos y bancos de sangre; p) Apoyar la gestión de la Dirección Territorial de Salud en programas como red de trasplan-tes, atención de pacientes electivos, información de personas desaparecidas, misión médica, etc.; q) Coordinar la disposición de los recursos de los centros de reserva del sector salud; r) Mantener coordinación permanente con los Comités Locales y Regionales de Desastres; s) Activar los planes de emergencia o contingencia del sector y difundir declaraciones de alerta hospitalaria; t) Recibir la información y definir el prestador a donde deben remitirse los pacientes, en los casos de atención inicial de urgencias y autorización adicional que impliquen la remisión a otro prestador y no se obtenga respuesta por parte de la entidad responsable del pago, el prestador de servicios de salud.

 

Niveles de atención y papel de la atención primaria en salud

El sistema propende por que el acceso inicial a los servicios de salud se dé a través de los niveles básicos de atención y garantiza la atención de urgencias en todo momento. Además, se busca en el proceso de referencia y contrarreferencia, donde la puerta de entrada es la medicina general o la odontología general, exceptuando urgencias y donde el manejo de los casos se dé en el nivel o servicio que lo pueda manejar o resolver de manera más eficiente.

Se entiende que la atención primaria en salud (APS) estará constituida por tres componentes integrados e interdependientes: los servicios de salud, la acción intersectorial/transectorial por la salud y la participación social, comunitaria y ciu-dadana. Para su implementación se tendrán en cuenta diferentes elementos, entre los que se encuentra el fortalecimiento de la baja complejidad, a fin de mejorar su resolutividad (Ley 1438, art. 13, numeral 13.9 y art. 14).

 

Prestación de servicios

En el SGSSS, todos los hospitales, clínicas, profesionales independientes, grupos de práctica profesional y demás IPS, sin importar su naturaleza jurídica (públicos, privados y mixtos) para poder operar en el país deben cumplir con los estándares de habilitación establecidos por el MSPS. También se espera que las instituciones prestadoras de servicios de salud operen bajo principios de eficiencia, calidad y competencia (Ley 100, art. 185).

 

Hospitales públicos – Empresas Sociales del Estado

En el desarrollo del Sistema General de Seguridad Social y de la descentraliza-ción del Estado, los hospitales públicos, que eran entidades de carácter territorial (departamental y municipal), fueron transformados en Empresas Sociales del Estado (ESE)19. El régimen jurídico al que se encuentran sometidas las ESE busca posibili-tar su participación en el mercado y mantener su relevancia institucional y social.

De acuerdo con lo señalado Decreto 1876, de 1994, los objetivos de las ESE son: 1) Producir servicios de salud eficientes y efectivos que cumplan con las normas de calidad establecidas; 2) Prestar los servicios de salud que la población requiera y que la Empresa Social pueda ofrecer; 3) Garantizar, mediante un manejo gerencial adecuado, la rentabilidad social y financiera de la Empresa Social; 4) Ofrecer a las EPS y demás personas naturales o jurídicas que los demanden, servicios y paquetes de servicios a tarifas competitivas en el mercado; 5) Satisfacer los requerimientos del entorno, adecuando continuamente sus servicios y funcionamiento; 6) Garantizar los mecanismos de la participación ciudadana y comunitaria.

Otra característica diferenciadora de las ESE es la composición de su Junta Directiva (Decreto 1876, de 1994) para los hospitales de segundo y tercer nivel. En el caso de las entidades de primer nivel (Ley 1438, art. 70), una tercera parte de sus miembros serán representantes del sector político administrativo, otra tercera parte representará al sector científico de la salud y la tercera parte restante será designada por la comunidad. La selección de los Gerentes de ESE se desarrolla bajo los requi-sitos y procedimientos establecidos en el Decreto 800 de 2007 y el 2993 de 2011, los cuales buscan garantizar su idoneidad y competitividad.

 

Capacidad instalada

A noviembre de 2011, en el país se encuentran habilitados 45.868 prestadores de servicios de salud (1.180 públicos, 9.835 privados y 27.865 profesionales inde-pendientes), que prestan servicios a través de 48.150 sedes.

Las instituciones públicas prestadoras de servicios de salud corresponden a 11% del total de instituciones prestadoras habilitadas y a 29% de las sedes de prestación de servicios de IPS. Entre las 1.180 instituciones públicas se encuentran las 1.080 instituciones de carácter territorial o nacional, las demás corresponden a instituciones públicas pertenecientes a otras instancias (fuerzas militares o de otras EPS naturaleza privada, etc.).

Actualmente, existen 66 mil camas habilitadas (44% son camas ubicadas en hospitales públicos) y la oferta de camas especializadas de alta complejidad es pro-vista especialmente por la oferta privada.

Al revisar la infraestructura de quirófanos, salas de partos y servicios de urgen-cias, se encuentra claras diferencias en la distribución de estas instalaciones según la naturaleza jurídica de las instituciones: cerca de 70% de las salas de partos y servicios de urgencias están ubicados en instituciones públicas20 y 86% de las salas de parto habilitadas en municipios que no son capitales de departamento están ubicadas en IPS públicas. Más de 75% de los quirófanos habilitados se encuentran en instituciones prestadoras privadas o mixtas, lo cual podría estar asociado a que 68% están ubicados en municipios capitales y solo 32% en municipios no capitales, donde las condiciones del mercado no generan incentivos para operar quirófanos en IPS privadas.

Cabe destacar que en el período de 2002 a 2010, se destaca el crecimiento de la capacidad instalada en los hospitales de primer nivel en camas de observación, consultorios médicos y unidades de odontología, con reducción en este tipo de instituciones de los quirófanos, los cuales se incrementaron en los hospitales de segundo y tercer nivel, con adecuación de la capacidad instalada al portafolio de servicios definido por las entidades territoriales.

La tendencia de la oferta pública se orienta a concentrarse en los servicios de urgencias y ambulatorios, tales como consulta externa y salud oral. Hay decreci-miento en la participación en los servicios hospitalarios y es limitada en servicios de baja complejidad, como lo evidencia el decrecimiento del número de mesas de parto. Sin embargo, se debe destacar que la producción hospitalaria muestra impor-tantes crecimientos y mayores niveles de eficiencia, que pueden estar asociados al incremento en la cobertura del sistema general de seguridad social y a las acciones de fortalecimiento institucional. Con excepción de los partos, en todos los servicios se ha presentado un crecimiento de producción de los hospitales públicos.

La ocupación de las camas hospitalarias en las instituciones públicas muestra una tendencia positiva, con una mayor ocupación en el primer nivel, que pasó de 33,6 a 40,6, y en segundo nivel, que pasó de 68,3 a 79,5.

 

Evaluación del desempeño del sistema de salud y de la calidad de los servicios

El sistema de salud colombiano cuenta con un Sistema Obligatorio de Garan-tía de Calidad de la Atención de Salud (SOGCS). El SOGCS cuenta con cuatro componentes con las siguientes características:

Sistema único de habilitación (Decreto 1011/06 Art. 6). El conjunto de nor-mas, requisitos y procedimientos mediante los cuales se establece, registra, verifica y controla el cumplimiento de las condiciones básicas de capacidad tecnológica y cien-tífica, de suficiencia patrimonial y financiera y de capacidad técnico-administrativa, que busca dar seguridad a los usuarios frente a los potenciales riesgos asociados a la prestación de servicios y es de obligatorio cumplimiento por parte de los Prestadores de Servicios de Salud y las EAPB21. Para el caso de los prestadores, está regulado por la Resolución 1043/06 mediante la cual se establecen las condiciones que deben cumplir los prestadores de servicios de salud para habilitar sus servicios e implementar el componente de auditoría para el mejoramiento de la calidad de la atención. La habilitación ha tenido un gran despliegue en su implementación, lo cual se ha traducido en la mejora de las condiciones de seguridad en la prestación de los servicios en el país (Ministerio de Protección Social, 2011).

Auditoría para el mejoramiento de la calidad de la atención de salud. El meca-nismo sistemático y continuo de evaluación y mejoramiento de la calidad observada respecto de la calidad esperada de la atención de salud que reciben los usuarios.

Sistema único de acreditación. El conjunto de entidades, estándares, activi-dades de apoyo y procedimientos de autoevaluación, mejoramiento y evaluación externa, destinados a demostrar, evaluar y comprobar el cumplimiento de niveles superiores de calidad por parte de las IPS, las EAPB y las Direcciones Departamen-tales, Distritales y Municipales que voluntariamente decidan acogerse a este proce-so. Actualmente, se cuenta con 24 instituciones prestadoras de servicios de salud acreditadas y al menos otras 30 IPS se encuentran en proceso activo de preparación para la acreditación (http://www.acreditacionensalud.org.co/) (Decreto 1011/06)22.

Sistema de información para la calidad. Reglamentado por la Resolución 1446/06, que define un conjunto de indicadores de monitoría del sistema aplicables a las instituciones prestadoras de servicios de salud y a las entidades promotoras de salud de los regímenes contributivo y subsidiado. Los indicadores evalúan los siguientes dominios: a) accesibilidad/ oportunidad; b) calidad técnica; c) gerencia del riesgo y d) satisfacción/lealtad. Complementario al artículo 2 de la Ley 1122/09 y al artículo 26 de la Ley 1176/07, la Ley 1438/11 establece un conjunto de medidas cuyo propósito principal es implementar un modelo basado en resultados a partir del cual se propende porque todos los actores, sus procesos y servicios estén orientados al logro de los objetivos del sistema.

 

Universalidad, Integralidad y Equidad

La población proyectada de Colombia por el Departamento Nacional de Es-tadística para el año 2011 era de 46.044.601 personas, con una tasa de fecundidad de 2,4 y una esperanza de vida al nacer de 74 años.

La distribución poblacional por sexo es de 49,4% de hombres y 50,6% de mujeres, es decir, 22,731.299 y 23.313.302, respectivamente. La población 0 a 14 años representa el 28,5% de la población colombiana, con cerca de 13 millones de personas. El grupo de 15 a 49 años constituyen el 52% del total poblacional, con más de 24 millones de personas. Así, cerca del 20% de la población tiene 50 y más años, es decir, alrededor de 8 millones de personas.

El territorio continental es de 1.141.748 kilómetros cuadrados, lo que daría una densidad poblacional del 39 personas por kilómetro cuadrado, no obstante, es un país de población eminentemente urbana, con una tasa de urbanización de 75%.

Colombia cuenta con un PIB per cápita de US$ 3.236,50 (Banco Mundial, 2010 dólares a precios constantes de 2000), una tasa de crecimiento del PIB de 5,9% (Banco de la República, 2011), su tasa de desempleo es de 11,4% y la infla-ción de 3,7%. Estos resultados y las tendencias de los últimos años muestran un repunte económico; no obstante, el índice de Gini es de 0,56, lo que muestra una alta concentración de la riqueza. De acuerdo con los estudios adelantados por el Departamento Nacional de Planeación en Colombia para el año 2011, el 40,2% de la población vivía por debajo de línea de pobreza y el 14,4% por debajo de la línea de indigencia.

 

Cobertura poblacional

De acuerdo con un estudio sectorial de salud (Yepes, 1990), la cobertura del sistema de salud para 1989 llegaba al 15,7% de la población colombiana. Por ley, el sistema solamente cubría al trabajador afiliado, con cobertura temporal para su cónyuge durante el periodo de embarazo y hasta el primer año de edad del recién nacido. Desde el punto de vista de las garantías y el acceso efectivo, el sistema era altamente inequitativo.

La implementación del Sistema General Social en Salud tenía como uno de sus objetivos lograr la universalidad en la cobertura población y de beneficios. En cuanto al primer objetivo, logró en 2009 una cobertura de aseguramiento superior al 90% de la población. Con relación al segundo, la equiparación de beneficios y el acceso igualitario a los servicios vienen siendo abordados mediante una política intencionada y progresiva de igualación de los planes de beneficios. Hasta el mo-mento, se han igualado los beneficios para todos los grupos etarios, con excepción de la población de 18 a 45 años y de 45 a 59 años.

La cobertura universal del aseguramiento fue uno de los principales objetivos de la pasada política de desarrollo social, por lo que se evidencia un crecimiento acelerado a partir del año 2004 (véase el Gráfico 1). Nótese, que el mayor creci-miento de cobertura es por cuenta del régimen subsidiado, lo que se explica por las condiciones socioeconómicas del país.

Gráfico 1 – Cobertura poblacional del régimen subsidiado y contributivo, Colombia, 1998-2010

Fuente: Estadísticas del Fosyga y de la Dirección de Gestión a la Demanda del Ministerio de la Protección Social.

 

Para el año 2011, la cobertura poblacional alcanzó como mínimo el 95%, es decir, más de 44 millones de personas se encuentran afiliadas a algún régimen de aseguramiento. El régimen subsidiado de salud cuenta con más del 50% de la población afiliada, superando en más de 7 puntos al régimen contributivo para los dos años.

De los 18 millones de afiliados al régimen contributivo del año 2010, el 46,9% corresponde a cotizantes del sistema, el 53% a beneficiarios y el 0,2 a afiliados adi-cionales. La densidad familiar del régimen contributivo es de 2,13.

El régimen contributivo tiene sus mayores coberturas en los departamentos y distritos de más alto nivel económico, principalmente urbanos y en general con mayor dotación de infraestructura.

De acuerdo con la Encuesta Nacional de Salud de 2007, la mayor tasa de dis-capacidad de población entre 18 y 69 años se encuentra en el régimen subsidiado, con el 10,5%, fenómeno asociado a los criterios de priorización de la población beneficiaria y a la mayor vulnerabilidad social que presenta esta población.

 

Cobertura seguros privados

Se estima que para el año 2007 más de un millón de personas se encontraban afiliadas a algún plan voluntario de salud. Su crecimiento es constante y ligeramente superior al poblacional.

 

Cobertura de servicios

La estructura del POS fue diseñada bajo el principio de integralidad. Sin embargo, se han presentado condiciones de obsolescencia en sus contenidos, los cuales no han sido actualizados al mismo ritmo de los cambios en la tecnología médica. Por esta razón se han generado las llamadas “zonas grises”, en las cuales el asegurador ha limitado su responsabilidad, quedando de todas maneras a cargo del Estado la cobertura de las reclamaciones, a través del derecho de tutela o amparo. En el 2012 se hizo un esfuerzo por parte de la Comisión de la Regulación en Salud para actualizar los beneficios.

 

Brechas entre cobertura poblacional y cobertura de servicios

El proceso de igualación de los Planes Obligatorios de Salud se inició en 2009 con la población menor de 18 años. Le siguió el grupo de los habitantes de Barran-quilla y Cartagena, como poblaciones piloto, y el tercer grupo fueron los adultos mayores de 60 años, quienes representan el 17% de la población. Esto ha permitido llegar a una cobertura del 52% de la población con un plan de beneficios unificado.

La fracción restante, la población entre 18 y 35 años, y más adelante entre 35 y 60 años, se incluirá de manera progresiva cerrando el proceso en el 2014 de acuerdo con la senda prevista por el gobierno nacional.

En el caso de los servicios preventivos, como es la vacunación, los resultados alcanzados en los dos últimos años superan el 80%. Sin embargo, se detecta un descenso en las coberturas administrativas del año 2011, lo que puede estar rela-cionado con los cambios de administración pública, por lo que se requiere de un esfuerzo adicional que involucre el compromiso político de entidades territoriales y aseguradoras con la vacunación.

El Gobierno se ha propuesto como meta principal en vacunación que el 95% de los niños y niñas del país cuenten con esquemas completos de vacunación. Para alcanzar esta meta, el país avanza en el desarrollo de un nuevo sistema de información, que permitirá contar con información individualizada de los niños y niñas vacunadas y obtener entre otros, el porcentaje de niños y niñas con esquemas completos de vacunación. Actualmente, se realiza una prueba piloto de este sistema en once departamentos y distritos de Colombia.

Adicionalmente, se resalta el proceso de vacunación contra el sarampión y la rubéola de todos los niños y niñas de 1 a 8 años, llevada a cabo en el año 2010, y a través del cual se logró vacunar a 6.406.221 de niños y niñas, alcanzando una cobertura administrativa de 93,5%.

Todas las acciones en materia de vacunación son coordinadas con las Entidades Promotoras de Salud, el Instituto Nacional de Salud, los departamentos y distritos, quienes vienen recibiendo acompañamiento y asistencia técnica permanente por parte del Ministerio y el Instituto Nacional de Salud.

Dentro de los principales logros alcanzados por el Programa Ampliado de In-munizaciones (PAI) en materia de control de enfermedades, podemos mencionar:

 Vacunación contra la influenza estacional. Se hizo universal para el país en el 2007 con la inclusión de esta vacuna en el PAI.

 

Equidad y acceso a la atención a la salud

Para 1993, la cobertura en salud tan solo llegaba a un 24% de la población y era inequitativa. Mientras el 20% más rico de la población tenía una cobertura del 47%, el 20% más pobre de la población tenía una cobertura del 4,3%.

La inequidad también se reflejaba en el acceso y el gasto en el que debían incurrir las familias para utilizar los servicios de salud. En 1992, el 33,2% de la población más pobre no recibió atención médica cuando se sintió enferma y lo solicitó, com-parado con un 7,3% de la población con mayores ingresos.

Para ese mismo año, los gastos en consultas, medicamentos y laboratorios de los hogares más pobres representaban el 28,2% de su ingreso total en el año, mientras que para los de mayores ingresos representaba solo el 6,5%. Los gastos en hospitalización representaban 64% para los más pobres y 17% para los más ricos.

Los esfuerzos realizados en los últimos años lograron que el país diera un avance al pasar del 24% de cobertura en 1993 a una cobertura muy cercana a la universa-lización. El aumento en la cobertura solucionó la enorme desigualdad inicial, no sólo entre niveles de ingreso sino también entre zonas geográficas. La afiliación en salud en el 20% más pobre de la población pasó de 4,3% en 1993 a 87,9% en 2010 y la afiliación en las zonas rurales pasó de 6,6% en 1993 a 88,5% en 2010 (ECV, cálculos MSPS).

La cobertura del aseguramiento tiene como uno de sus efectos la protección financiera de la población. Esto significa que los hogares ante un problema de salud cada vez gastan menos para hacer uso de los servicios de salud. En Colombia, el gasto de bolsillo pasó de representar el 49% del gasto total en salud, en 1993, a tan solo un 7,7%, en 2010. Esta información es consistente con los resultados (Equilac II) y destaca una relevante reducción observada en el gasto de bolsillo entre los años 2003 y 2008, tanto por servicios ambulatorios, como por servicios hospitalarios, coincidente con el periodo de expansión del régimen subsidiado. El acceso y la calidad de los servicios y la equidad en los beneficios también son elementos que deben tenerse en cuenta en la evaluación del SGSSS. Con respecto al acceso, la no atención en caso de enfermedad pasó de ser un 19,2%, en 1993, a 1,8%, en 2010. En la población más pobre la caída fue de 33,2% a 1,3% en el mismo periodo. Entrando a algunos servicios específicos, se observa por ejemplo que la consulta por prevención creció en total un 83% entre 1997 y 2010 y este crecimiento se explica especialmente por el incremento de 109% en el quintil más pobre de la población.

También hay un mayor uso de los servicios relacionados con salud reproductiva, aspecto muy importante en la disminución de los riesgos asociados al embarazo, el parto y la vida de los niños. El porcentaje de mujeres con un número de controles adecuado (al menos cuatro) pasó de 70%, en 1990, a 90%, en 2010. Esta proporción pasó de 41,5% a 86,2% para la población más pobre en el mismo período. El mayor acceso a controles prenatales adecuados ha sido claramente progresivo.

El acceso a la atención médica en el parto también ha aumentado de manera considerable: 30% a nivel nacional y 116% entre las mujeres de los segmentos más pobres entre 1993 y 2010 (ENDS, cálculos MSPS). La atención del parto en insti-tuciones de salud (parto institucional) alcanzó el 98,4% en 2009.

Lograr avances sostenibles en la calidad de la atención es uno de los retos más importantes de los sistemas de salud en el mundo, y el colombiano no es la excep-ción. Los días de espera para una consulta general pasaron de 6,4, en promedio, en 2003 a 3,8, en 2010, y deben pasar a 3 días gracias a la Ley Antitrámites del año 2012. La proporción de quejas sobre el número de afiliados bajó de 1,2%, en 2009, a 0,84%, en 2011, y sobre el número de personas atendidas fue de 2,49% en 2010 (Superintendencia Nacional de Salud, cálculos MSPS).

Además de los avances en cobertura, protección financiera, acceso y beneficios, el SGSSS debe evaluarse principalmente por los resultados de salud en la pobla-ción. Al respecto, se observa que los colombianos han mejorado su percepción del estado de su salud. La proporción de la población más pobre (quintil 1 de ingreso) que percibe el estado de salud como buena o muy buena era el 58,6% en 1997 y en 2010 esta proporción alcanzó el 74,7% (ECV, cálculos MSPS).

La percepción subjetiva se confirma con una serie de indicadores objetivos del estado de salud de los colombianos que muestran avances. La mortalidad materna (defunciones maternas por cada 100.000 nacidos vivos) pasó de 104,94 en el año 2000 a 72,9 en 2009. La tasa de mortalidad infantil en menores de un año por cada 1.000 nacidos vivos pasó de 45,1 en 1990 a 20,6 defunciones en 2009. Entre 1998 y 2010 hubo un descenso de 51% en la tasa de muertes por IRA en los niños menores de 5 años y la tasa de mortalidad por enfermedad diarreica pasó de 33,7% a 6,7% en el mismo periodo. La mortalidad por tuberculosis pasó de 3,4, en 1998, a 2,2, en 2010, lo que significa un descenso del 55% (ENDS y DANE, cálculos MSPS). En 2011 se redujeron los casos de dengue en un 81% y los casos de mortalidad por malaria en 48% (MSPS). La información presentada indica importantes avances en las diferentes dimensiones del SGSSS, sin embargo, todavía existen importantes espacios de mejora en los que el MSPS y las distintas entidades del sector están diseñando o implementando políticas y estrategias que tienen como único objetivo que los colombianos cuenten con un sistema de salud de mejor calidad, que atienda sus necesidades de manera oportuna, que sea más accesible y sostenible y reduzca las brechas de equidad en salud, que se encuentran principalmente en las zonas de alta ruralidad donde aún subsisten problemas de acceso a agua potable y servicios públicos, aspectos culturales y étnicos que limitan la aceptación de estrategias de promoción y prevención en salud, así como carencias institucionales del Estado y de la conformación de una respuesta técnica de parte del sistema en la afectación de los determinantes sociales de la salud.

El análisis del estudio Equilac II sobre los resultados del sistema entre los años 2003 y 2008, de acuerdo con los datos de la Encuesta Nacional de Calidad de Vida, evidenció una clara diferenciación de la población de acuerdo con el régimen y bajas coberturas en los servicios de naturaleza preventiva, con altas coberturas de los servicios de tipo curativo tanto ambulatorio como hospitalario.

El estudio identificó una tasa anual de hospitalización de 8%. La percepción de calidad menos que buena, sobre los servicios recibidos de salud fue negativa en un 24% y fue de un 17% para servicios hospitalarios (2008). Se identificó un promedio de 3 días de espera para la población para la consulta ambulatoria odontológica y una creciente brecha en los días de espera para consulta especializada.

El mismo estudio aplicó un índice de inequidad horizontal, a través de curvas de concentración. Se ha reducido positivamente la brecha de equidad, en servicios hospitalarios y ambulatorios entre los años 2003 y 2008, con estancamiento del acceso a servicios especializados, una de las principales limitaciones del plan de beneficios del régimen subsidiado.

Estos resultados indican que hay una brecha de inequidad muy pequeña menor al 6% que afecta a la población más pobre y que dicha brecha ha tendido a disminuir positivamente, en especial en los servicios hospitalarios, donde la brecha de inequidad se acerca a cero. El acceso a medicamentos, medido como suministro total o parcial de medicamentos, ha crecido de manera muy relevante durante los pasados 10 años, pasando de 54% en 2003 a 76% en 2008. La brecha de equidad, medida en cambio en el índice de concentración del acceso a medi-camentos, pasó de 0,03 a 0,01, indicando una alta progresividad en este renglón hacia su eliminación.

Sin embargo, en los servicios ambulatorios de consulta preventiva y odontológica existen altas brechas de equidad que afectan a la población de menores recursos, especialmente aquellos pertenecientes a los quintiles más pobres de la población.

El sistema colombiano, debido al crecimiento de su estrategia curativa y a la limitada capacidad resolutiva en los primeros niveles de atención, muestra una si-tuación de alta demanda en los servicios en hospitalarios de alta complejidad, con tasas de ocupación por encima del nivel técnico, especialmente en los servicios de alto costo. Esto genera una situación de posible riesgo para el mantenimiento de las condiciones de equidad logradas a través de la reforma. Estas situaciones pudieron haber derivado de condiciones de abuso moral sobre los planes de beneficios y exce-sos de demanda que pueden generar estrategias de racionamiento de servicios en el corto plazo por parte de los aseguradores y prestadores. Ya se observa una ampliación en los tiempos de la oportunidad en consulta de medicina especializada y algunos procedimientos hospitalarios y esta situación se integra con el limitado crecimiento concurrente del talento humano (véase el Capítulo 7 de este documento).

El sistema colombiano tiende a proteger a los grupos poblacionales de niños, infantes, recién nacidos y a la población femenina en edad reproductiva. No existe evidencia cuantitativa suficiente. Sin embargo, existe evidencia de un nivel de desprotección con la población adulta mayor (Trujillo y otros, 2010). El país ha planteado una formulación de una política de envejecimiento. Sin embargo, desde el sistema de protección social se han tenido limitaciones para su implementación. En particular para integrar las condiciones de bienestar y de calidad de vida con las condiciones objetivas de enfermedades crónicas que afectan esta población e implementar estrategias de protección específica. En relación con la población discapacitada, el país ha formulado diferentes políticas a través del tiempo. Sin embargo, aún queda un camino por recorrer, en especial en la formulación de estrategias intersectoriales. Se desarrolló un sistema de registro sobre población discapacitada, el cual no ha sido suficientemente analizado y evaluado con el fin de integrar estrategias de protección y de apoyo a dicha población.

 

Financiamiento en Salud

El gasto total en salud en Colombia para el año 2010 ascendió a 42 billones de pesos, es decir, alrededor de 7% del PIB nacional. Siendo el régimen contributivo el que ocupa el 32% de los recursos totales, seguido de los recursos destinados a oferta con el 22%, es decir, lo destinado a la atención de la población pobre no asegurada, salud pública, promoción y prevención y financiamiento de hospitales, como se observa en la Tabla 3.

Tabla 3 – Destino de los recursos de salud, Colombia, 2010

Fuente: Steiner 2011. Fedesarrollo. Reflexiones sobre la dinámica del gasto en salud. Cálculos con datos del DNP, Mi-nisterio de Hacienda, Superintendencia Financiera, ECOPETROL, Sanidad Militar, FOMAG, Banco de la República y UNISALUD. * Gastos en personal del Ministerio de Protección Social, gastos de funcionamiento de las entidades adscritas: ETESA, Invima, CRES, Supersalud, algunos hospitales a cargo de la Nación.

El Sistema General de Seguridad Social en Salud moviliza recursos desde fuen-tes primarias (hogares y empresas) a través de cotizaciones y de fuentes secundarias (recursos de la Nación, departamentales, distritales y municipales y otros) que luego transforma para el financiamiento del régimen contributivo, subsidiado, riesgos profesionales y demás, como se describe a seguir.

Régimen contributivo: El flujo de recursos del régimen contributivo parte del proceso del recaudo de las cotizaciones o contribuciones mediante los procedi-mientos dispuestos por la reglamentación vigente. Una vez realizadas, se procede a desarrollar el proceso de compensación interno, que es el procedimiento mediante el cual se descuenta de las cotizaciones o aportes recaudados los recursos que el sistema reconoce a la Entidades Promotoras de Salud y demás entidades obligadas a compensar, para garantizar la prestación de los servicios de salud a sus afiliados y demás beneficiarios del sistema.

Régimen subsidiado: Para el caso de régimen subsidiado, la Unidad de Pago por Capitación del régimen subsidiado se financia con los recursos presentados en el Cuadro 3.

Cuadro 3 – Fuentes de recursos del régimen subsidiado, Colombia

Es necesario que todas las fuentes de financiamiento del régimen subsidiado se consoliden en las cuentas maestras de las entidades territoriales distritales y mu-nicipales para el reconocimiento de la UPC. Esto introduce un cambio sustancial a partir del cual el Ministerio de la Protección Social girará directamente, a nombre de las Entidades Territoriales, la Unidad de Pago por Capitación a las Entidades Promotoras de Salud, o podrá hacer pagos directos a las Instituciones Prestadoras de Salud con fundamento en el instrumento jurídico definido por el Gobierno Nacional.

En todo caso, el Ministerio de la Protección Social podrá realizar el giro directo con base en la información disponible, sin perjuicio de la responsabilidad de las entidades territoriales en el cumplimiento de sus competencias legales. Dicho proceso se adelanta de manera gradual con adaptación total en el año 2012.

 

Salud Pública

Las acciones de salud pública, promoción y prevención en el marco de la estra-tegia de APS se financiarán con:

Cabe destacar, que aunque la asignación y ejecución de los recursos de la Unidad de Pago por capitación destinados a promoción y prevención del régimen subsidiado y contributivo que administran las Entidades Promotoras de Salud y los que destinen y administren las Aseguradoras de Riesgos Profesionales para la promoción y prevención, que se articularán a la estrategia de APS no se encuentra a cargo de las Entidades Territoriales de Salud Departamentales, Distritales o mu-nicipales estos se consideran como de salud pública.

 

Fuentes de financiamiento

A continuación se presentan las fuentes de financiamiento de los diferentes programas sociales del SGSSS.

 

El Sistema General de Participaciones

Constituido por los recursos que la Nación el Sistema General de Participa-ciones (SGP) transfiere por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política a las entidades territoriales. El SGP se distribuirá así: 58,5% para el sector educación; 24,5% para sector salud; 5,4% para el sector agua potable y saneamiento básico; 11,6% para propósito general. La destinación de los recursos del SGP para salud está definida de la siguiente forma:

De acuerdo con lo señalado en la Ley 1438, la participación de estos compo-nentes se realiza de la siguiente forma: se destinarán al régimen subsidiado partien-do como mínimo del sesenta y cinco por ciento (65%) de acuerdo con el plan de transformación concertado entre el Gobierno Nacional y las entidades territoriales hasta llegar al ochenta por ciento (80%) a más tardar en el año 2015.

En todo caso, el 10% del Sistema General de Participaciones para Salud se des-tinará a financiar las acciones en salud pública. El porcentaje restante se destinará a financiar prioritariamente la prestación de servicios en aquellos lugares donde solo el Estado está en capacidad de prestar el servicio de salud en condiciones de eficiencia y/o subsidios a la demanda, de acuerdo con los planes financieros y de transformación de recursos que presenten las entidades territoriales, los cuales de-berán ser avalados de manera conjunta por los Ministerios de la Protección Social y de Hacienda y Crédito Público.

 

Fondo de Solidaridad y Garantía

Tiene por objeto garantizar la compensación entre personas de distintos ingresos y riesgos y la solidaridad del SGSSS, cubrir los riesgos catastróficos y los accidentes de tránsito y demás funciones complementarias señaladas por la Ley. Opera como una cuenta adscrita al Ministerio de Salud que se maneja por encargo fiduciario, sin personería jurídica ni planta de personal propia, de conformidad con lo establecido en el Estatuto General de la Contratación de la Administración.

El Fondo tiene las siguientes subcuentas independientes: a) De compensación interna del régimen contributivo; b) De solidaridad del régimen de subsidios en salud; c) De promoción de la salud; d) Del seguro de riesgos catastróficos y acci-dentes de tránsito.

 

La financiación de la Subcuenta de Compensación

Los recursos de la subcuenta de compensación corresponden a las cotizaciones, descontados los recursos que financian las otras subcuentas.

La cotización al régimen contributivo de Salud es del 12,5% del ingreso o salario base de cotización, el cual no podrá ser inferior al salario mínimo. La cotización a cargo del empleador será del 8,5% y a cargo del empleado del 4%. Sin embargo, se presenta excepciones como la de los pensionados, cuya cotización mensual es del 12% del ingreso de la respectiva mesada pensional. Asimismo, en el caso de las Madres Comunitarias cotizarán mensualmente como aporte al SGSSS un valor equivalente al cuatro por ciento (4%) de la suma que reciben por concepto de bonificación del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.

Hasta 1,5 puntos de la cotización de los afiliados al régimen contributivo y 1,5 de la cotización de los regímenes especiales y de excepción son trasladados a la subcuenta de Solidaridad del Fosyga para contribuir a la financiación de los bene-ficiarios del régimen subsidiado

 

La financiación de la Subcuenta de Solidaridad

Para cofinanciar con los entes territoriales los subsidios a los usuarios afiliados según las normas del régimen subsidiado, el Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga) cuenta con los siguientes recursos:

 

Financiación de la Subcuenta de Promoción de la Salud.

Financia actividades de educación, información y fomento de la salud y de prevención secundaria y terciaria de la enfermedad. El MSPS definirá el porcentaje del total de los recaudos por cotización que se destinará a este fin, el cual no podrá ser superior a un punto de la cotización del régimen contributivo. Estos recursos serán complementarios de las apropiaciones que haga el Ministerio de Salud para tal efecto.

Estos recursos se podrán destinar al pago de las actividades que realicen las Entidades Promotoras de Salud y que el Ministerio de la Protección Social considere son las que mayor impacto tienen en la prevención de enfermedades.

Históricamente, del 12,5% recaudado de cotizaciones, esta subcuenta apropia el 0,4% del IBC que se asignan a las actividades de promoción y prevención indi-viduales adelantadas por la EPS y a las campañas de promoción y prevención de orden central y nacional.

 

Financiación de la Subcuenta de Enfermedades Catastróficas y Accidentes de Tránsito

Los recursos de esta cuenta se destinan, principalmente, al pago de indemniza-ciones a que haya lugar, cuando se originen en accidentes de tránsito que involucren vehículos no identificados o no asegurados. El pago de los excedentes que resulten de la atención de las víctimas de accidentes de tránsito. El pago de los gastos que demande la atención integral de las víctimas de eventos catastróficos y terroristas, así como el pago de los servicios de rehabilitación y suministro de prótesis, de conformidad con la reglamentación que para el efecto expida el Ministerio de la Protección Social.

La subcuenta de riesgos catastróficos y accidentes de tránsito contará con los siguientes recursos: a) Los recursos del Fonsat; b) Una contribución equivalente al 50 % del valor de la prima anual establecida para el seguro obligatorio de acci-dente de tránsito, que se cobrará en adición a ella; c) Cuando se extinga el Fondo de Solidaridad y Emergencia Social de la Presidencia de la República, los aportes presupuestales de este Fondo para las víctimas del terrorismo se trasladarán al Fondo de Solidaridad y Garantía.

 

Aportes de la Nación

Se compone de recursos asignados en el presupuesto de la Nación para el desarrollo de proyectos o funciones específicas de salud, dentro de las cuales se encuentran gastos para investigación del Instituto Nacional de Salud, proyectos de salud pública o promoción y prevención en salud, entre otros. No se consideran los aportes realizados al Fosyga a ninguna de sus cuentas por ser estas de destinación específica.

 

Regalías

Las regalías son una contraprestación económica de propiedad del Estado generada por la explotación de los recursos naturales no renovables. Las entidades territoriales tienen un derecho de participación sobre los recursos de regalías y compensaciones.

Las regalías se dividen en directas e indirectas. Las primeras, benefician directa-mente a las entidades territoriales en donde se adelantan explotaciones de recursos naturales no renovables, a los municipios con puertos marítimos y fluviales por donde se transportan dichos recursos y a los municipios del área de influencia de esos puertos. Las segundas, son recursos no asignados directamente a entidades territoriales que ingresan al Fondo Nacional de Regalías (FNR). A los recursos FNR pueden acceder todas las entidades territoriales presentando proyectos de promoción de minería, preservación del medio ambiente y proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo.

 

Rentas cedidas

Son aquellas rentas que han sido cedidas por la Nación a las Entidades Terri-toriales con destinación específica para el sector salud. Están constituidas por: los Juegos de Suerte y Azar y el IVA cedido, generado por la venta de cervezas, licores, vinos, aperitivos y similares. Las entidades territoriales pueden hacer uso de estos recursos hasta un 25% para gasto de funcionamiento y no menos de un 20% para el financiamiento del régimen subsidiado.

 

Otros recursos de sector salud

 

Gasto en salud

De acuerdo con las estadísticas de la Organización Mundial de la Salud y el Banco Mundial, el gasto total en salud en Colombia representó el 6,4% del PIB para el año 2009, siendo uno de los sectores de mayor relevancia en la economía del país. Esto a pesar del descenso en la participación del gasto entre el año 2000 y el 2007, fenómeno que se explica por el crecimiento en el PIB del país, no por un descenso en el gasto en salud.

Tabla 4 – Gasto en salud en Colombia, años 2000 y 2007

Tomado de (Organización Mundial de la Salud, 2010) y adaptado por el autor. *Banco Mundial, 2009.

 

La composición del gasto muestra una participación mayoritariamente pública, con porcentajes superiores al 80%. Dicha participación creció en 4 puntos entre los años 2000 y 2007, lo que se explica por el importante crecimiento de la seguri-dad social, la cual pasó de 60,2% a 70,1% como porcentaje del gasto del gobierno general en salud para esos años, respectivamente.

Este fenómeno se explica principalmente por la extensión del aseguramiento como el mecanismo para garantizar el acceso a los servicios en la población colom-biana, lo que se ve reflejado en una intensiva política pública orientada al logro de la cobertura universal, que permitió pasar de un 60% de población asegurada en el año 2000 al 89,36% para el 2007, es decir, de 25 millones de personas a cerca de 39 millones.

El crecimiento en el gasto público se ve reflejado en un descenso de la misma magnitud en el gasto privado, que pasó del 19,1% al 15,8% para los años 2000 y 2007, respectivamente. Este último es el 48,7% del gasto directo de los hogares, que a su vez representa el 8,1% del gasto total (Organización Mundial de la Salud, 2010). Cabe destacar que previo a la introducción del SGSSS el gasto de bolsillo de la población para el año 1993 alcanzaba el 43% del gasto total en salud.

Comparativamente, el comportamiento del gasto en salud de Colombia es más cercano al europeo que al de la región de América o incluso a países como Chile o México (véase la Tabla 5). Como se observa, la participación el gasto en salud en Colombia en el PIB es similar a la de países como Chile con el 6,2% e intermedia a la alcanzada por México con el 5,9% y Brasil con el 8,4%. No así en el caso de la composición del gasto, donde la participación privada es al menos tres veces menor que la de la región y el gasto directo de los hogares uno de los más bajos.

Tabla 5 – Gasto en salud, países seleccionados, 2007

Fuente: Tomado de Organización Mundial de la Salud 2010 y adaptado por el autor.

 

El gasto per cápita en dólares en Colombia es el más bajo de todo el conjunto seleccionado de comparación. Esta medida sí bien permite establecer el valor global de mercado, no corrige las diferencias de precios internos de los servicios de salud en cada país, ni la cobertura de servicios suministrada en el aseguramiento.

 

Participación de los usuarios (copagos y cuotas moderadoras)

En el SGSSS los afiliados y beneficiarios están sujetos a pagos compartidos, cuotas moderadoras y deducibles. Para los afiliados cotizantes, estos pagos se apli-can con el exclusivo objetivo de racionalizar el uso de servicios del sistema. En el caso de los demás beneficiarios, los pagos mencionados se aplican también para complementar la financiación del plan obligatorio de salud.

En ningún caso los pagos moderadores pueden convertirse en barreras de acceso para los más pobres, por lo que para evitar la generación de restricciones al acceso a la población más pobre, tales pagos para los diferentes servicios son defi-nidos de acuerdo con la estratificación socioeconómica, según la reglamentación que adopte el Gobierno Nacional, previo concepto de la Comisión Reguladora de Salud. Asimismo, se encuentran excluidos de las cuotas moderadoras y los pagos compartidos para el nivel I del SISBEN del régimen subsidiado.

Se debe resaltar que los copagos deben ser aplicados a todos los servicios cubiertos por el POS, con excepción de:

La atención con cualquier servicio, actividad, procedimiento e intervención incluida en el POS-S será gratuita y no habrá lugar al cobro de copagos para las siguientes poblaciones:

La atención será gratuita y no habrá lugar al cobro de copagos para cualquier población de cualquier edad y condición socioeconómica, en los siguientes servicios:

 

Criterios de asignación y modelos de pago

Siendo las EPS las principales encargadas de la conformación de las redes prestadoras de servicios de salud para la provisión del Plan Obligatorio de Salud a su población afiliada, recae sobre estas el diseño e implementación de los modelos de contratación y pago a las instituciones prestadoras de salud. No obstante, estas se encuentran limitadas por los desarrollos reglamentarios que modulan las rela-ciones entre EPS e IPS, la estructura de mercado y los instrumentos de formación de precios del sector.

Los mayores esfuerzos reglamentarios se han concentrado en las relaciones entre los prestadores de servicios de salud y las entidades responsables del pago de los servicios de salud de la población a fin de facilitar y normalizar las condiciones estas relaciones dando mayor celeridad al flujo de recursos.

Los mecanismos de contratación o compra de servicios entre EPS y proveedores de servicios de uso más extendidos en el país son:

Capitación o valor fijo por usuario contratado. Este mecanismo se encuentra asociado principalmente a servicios de baja complejidad y alta frecuencia.

Por evento. Se define como un mecanismo por el cual el pago se realiza por las actividades, procedimientos, intervenciones, insumos y medicamentos presta-dos o suministrados a un paciente durante un periodo determinado y vinculado a un evento en salud. Este mecanismo se utiliza de manera extensiva en los niveles intermedios y de alta complejidad.

Conjuntos integrales de atención o paquetes. En este mecanismo se integra un conjunto de actividades, procedimientos, intervenciones, insumos y medicamentos. En los últimos años este mecanismo, se extendió a patologías o condiciones clínicas altamente estandarizables, como son los tratamientos ambulatorios de VIH SIDA, enfermedad renal crónica, implantación de prótesis de caderas, entre otros.

Es claro que en el país existe la necesidad de incorporar mecanismos de contratación que permitan lograr relaciones y transacciones entre EPS e IPS con menores costos de transacción, información para la gestión del riesgo y reducción de conflictos. Ante la carencia de elementos objetivos para la formación de precios, fue necesario adoptar los sistemas de tarifas del Instituto de Seguros Sociales y del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito (SOAT), como referencia para la negociación de precios.

Esto planteó un problema inicial de discriminación entre la canasta de ser-vicios definida en el Manual de actividades, intervenciones y procedimientos del Plan Obligatorio de Salud en el SGSSS, constitutiva del POS, y el sistema de los procedimientos tarifarios del Instituto de Servicios Sociales y el SOAT, situación que no se ha solucionado hasta el momento. El esquema de transacción por proce-dimientos dejó de lado la opción de conformación de precios a partir de unidades más integrales, como los diagnósticos. Esta decisión ha incrementado de manera decisiva los costos de transacción de los contratos a través de sistemas de informa-ción, de control y de auditoría.

La actualización tarifaria puede no ser considerada en algunos casos como un componente importante en el proceso de contratación, lo que se sustenta en la li-mitada actualización de procedimientos y tarifas que ha existido en los dos sistemas tarifarios a lo largo del tiempo, más allá de los ajustes por inflación.

 

Contingencias del SSGS – recobros por eventos no POS

En los últimos años, el sistema ha tenido que soportar el fenómeno, y su re-crudecimiento, del reconocimiento por parte del Estado de las prestaciones que se encuentran por fuera del Plan Obligatorio de Salud (POS), sin mecanismos para compensar el efecto financiero de dichas obligaciones. Esto constituye un riesgo a la sostenibilidad económica del sistema y una importante fuente de inequidad.

En la actualidad, el pago de los eventos no POS se reconoce contra los recursos del sistema en forma de recobros, con cargo a la subcuenta de compensación del Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga), en el caso del régimen contributivo, y con cargo a las autoridades departamentales, distritales y municipios certificados en salud, en el caso del régimen subsidiado.

El crecimiento del monto destinado al pago de eventos no POS ha tenido una dinámica difícilmente sostenible en el mediano plazo: entre 2007 y 2008 los pagos en el régimen contributivo crecieron un 84%; entre 2008 y 2009 aumentaron un 78,4% y entre 2009 y 2010 se incrementaron un 65,2%, alcanzando para 2010 un total proyectado de 2,3 billones de pesos. Cabe señalar que ningún esquema de financiamiento soporta el crecimiento de estas obligaciones, que para el periodo 2002–2010 aumentó en una tasa anual promedio cercana al 80%.

Frente a esta situación, es importante indagar sobre las causas del crecimiento sostenido de las obligaciones por concepto de los eventos no POS. Cabe señalar que según estudios del perfil epidemiológico y de carga de la enfermedad, no ha habido cambios trascendentales en el perfil epidemiológico del país durante el periodo 2006-2010, ni se ha presentado una pandemia de proporciones similares a la evolución de estos procedimientos. La principal causa se encuentra, entonces, en los incentivos de los distintos agentes que se ven comprometidos en el manejo de los planes de beneficios.

En particular, el crecimiento de la cobertura del sistema y el retraso en la ac-tualización de los planes de beneficios motivaron que para los numerosos eventos no comprendidos en el POS vigente se les recomendara a los pacientes hacer uso de recursos constitucionales de amparo, que en el caso colombiano se denominan Acciones de Tutela. De igual modo, la sentencia T- 760 de la Corte Constitucional ordena que se amplíe la competencia de los Comités Técnicos Científicos para que puedan autorizar servicios médicos diferentes a medicamentos.

 

El crecimiento de los eventos no POS y la equidad del sistema de salud

El crecimiento de los recobros por eventos no POS tiene también efectos negati-vos en materia de equidad y solidaridad, trasgrediendo principios fundamentales del sistema. Para el año 2009, cerca de 533.430 personas solicitaron recobros al Fosyga por un total de 1,8 billones de pesos, para un valor promedio por persona cercano a 3,4 millones de pesos, 7 veces superior a la Unidad de Pago por Capitación del régimen contributivo y 13 veces superior al valor de la UPC en el régimen subsidiado.

Es de destacar que los recursos destinados a atenciones no POS, en su mayoría, fueron utilizados en la población de mayor nivel de ingreso (afiliados al régimen contributivo), que cuentan con el conocimiento y la asesoría jurídica para aprovechar los mecanismos administrativos y judiciales de recobro de los eventos no POS, sin responder a criterios técnicos frente a las necesidades de salud de la totalidad de la población o a la identificación de aquellos servicios que generan mayores beneficios para la sociedad en general.

En la práctica, los recursos destinados al pago de prestaciones no POS retra-saron la posibilidad de garantizar la cobertura universal, afectando el acceso de la población más vulnerable a los beneficios del sistema.

Si se analizan los medicamentos más recobrados por concepto de eventos no POS, se encuentra que durante 2010 se cancelaron más de 50.000 mil millones de pesos por concepto de fórmulas nutricionales y de hormonas de crecimiento, suma por medio de la cual se podrían haber financiado 192 mil cupos nuevos en el régimen subsidiado24.

La inequidad se produce también frente a las destinaciones de otros sectores. El monto total de los recobros en el año 2010, cercano a 2,3 billones de pesos, es el doble de los recursos destinados por el Presupuesto General de la Nación para agua potable y saneamiento básico, más que los recursos de la rama judicial y superior al total del presupuesto de la Nación para la preservación del medio ambiente25. Los recursos de recobros, que cubren a 533.430 personas, permitirían atender a 5,6 millones de niños a través de más de 12 programas del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y podrían financiar 8,8 millones de cupos nuevos en el régimen subsidiado26.

Ante esta situación, el MSPS ha establecido un conjunto de medidas que buscan dar una solución estructural y sostenible a esta problemática, entre las que se incluyen el control de los valores máximo de pago de recobros, un mecanismo diferente para el ingreso de nuevas tecnología de salud al país, actualización del plan de beneficios, ajustes en la arquitectura del financiamiento, incorporación de nuevos recursos, impulso a la generación de guías de práctica clínica, declaración y seguimiento de conflictos de interés por parte del personal médico, entre otras.

 

Macrogestión

 

Rectoría

La rectoría del sistema de salud se encuentra a cargo del Ministerio de Salud Pública y Protección Social, es decir, su dirección, orientación y conducción. Los objetivos de este Ministerio son formular, adoptar, dirigir, coordinar, ejecutar y evaluar la política pública en materia de salud, salud pública, y promoción social en salud, y participar en la formulación de las políticas en materia de pensiones, beneficios económicos periódicos y riesgos profesionales, lo cual se desarrollará a través de la institucionalidad que comprende el sector administrativo. El Ministerio de Salud y Protección Social dirigirá, orientará, coordinará y evaluará el Sistema General de Seguridad Social en Salud y el Sistema General de Riesgos Profesio-nales, en cuanto a su competencia. Además, formulará, establecerá y definirá los lineamientos relacionados con los sistemas de información de la Protección Social.

Según se trate el aspecto de reglamentación y de acuerdo con el ámbito de las competencias y funciones señaladas por la Ley, el MSPS desarrolla de manera coordinada con otras instancias del estamento ejecutivo el proceso reglamentario.

 

Formulación de políticas y planes

El MSPS en el marco de sus competencias ha generado las siguientes políticas “explícitas” nacionales de salud para el sector.

Cuadro 4 – Políticas explícitas del sector salud, Colombia, 2003-2007

En los casos donde la política requiere la concertación intersectorial y/o afecta el desarrollo económico y social del país, la política se expresas a través de un documento Conpes. Para lograrlo, coordina y orienta a los organismos en-cargados de la dirección económica y social en el Gobierno, a través del estudio y aprobación de documentos sobre el desarrollo de políticas generales que son presentados en sesión.

 

Vigilancia en Salud

En Colombia la vigilancia en salud pública se considera una función esencial asociada a la responsabilidad estatal y ciudadana de protección de la salud indivi-dual y colectiva, consistente en el proceso sistemático y constante de recolección, organización, análisis, interpretación, actualización y divulgación de datos especí-ficos relacionados con la salud, para su utilización en la planificación, ejecución y evaluación de la práctica en salud pública. Se encuentra conformada por un sistema que incorpora los componentes que se muestran en la Figura 2.

Figura 2 – Vigilancia en Salud Pública, Colombia

Vigilancia general

 

Reglamento sanitario internacional

Colombia viene impulsando diferentes iniciativas para lograr la implementación del Reglamento Sanitario Internacional 2005, las cuales pueden clasificarse en los siguientes cinco ejes temáticos.

 

Diagnóstico de capacidades básicas

En el periodo 2009-2011, el Ministerio de la Protección Social, en convenio con la Universidad Nacional de Colombia, desarrolló el macroproyecto para el “Diagnostico de capacidades del sistema de vigilancia y respuesta en salud pública e inspección, vigilancia y control para la seguridad sanitaria” con el propósito evaluar los sistemas nacionales de vigilancia y respuesta. Esta evaluación fue concebida para los tres niveles: nacional, subnacional y local, cuya implementación causó retraso en los plazos establecidos.

Los principales problemas identificados en el diagnóstico de capacidades básicas fueron: 1) Desarrollo incipiente de la integración intersectorial; 2) Desar-ticulación en los componentes de vigilancia, respuesta e inspección, vigilancia y control sanitario (IVC); 3) Insuficiente capital humano; 4) Deficiencia en el capital físico para la realización de actividades de seguridad sanitaria; 5) Desa-rrollo del capital tecnológico no acorde con las actividades y requerimientos de la seguridad sanitaria.

A partir de esas problemáticas, las recomendaciones de fortalecimiento son: 1) Intensificar los esfuerzos para institucionalizar los procedimientos para ejercer la función de vigilancia sanitaria para la detección, notificación y respuesta a eventos de salud pública de importancia nacional e internacional; 2) Elaborar protocolos de los principales procedimientos requeridos para el funcionamiento de la vigilancia y respuesta en concordancia con los de IVC; 3) Adoptar una política de talento humano que oriente las prioridades de esa formación y establezca mecanismos para lograr la estabilidad suficiente para llevar a cabo los procesos propios de la vigilancia y respuesta e IVC; 4) Fortalecer y recuperar los laboratorios de salud pública con el fin de responder a las necesidades y requerimientos que demanda las actividades de vigilancia en salud pública y sanitaria; 5) Avanzar en la definición de los estándares para el intercambio de información de interés en salud pública con los actores de los sectores involucrados y, por tanto, la capacitación del recurso humano que adelantará esta labor.

 

Fortalecimiento institucional

Considerando la necesidad de fortalecer la capacitación, se ha trabajado en la formación de inspectores sanitarios, técnicos y profesionales de la salud pública, integrando el componente de puntos de entrada (1A y 1B del RSI).

Con respecto a la “Capacidad básica necesaria para las tareas de vigilancia y respuesta” y la “Capacidad básica necesaria en los aeropuertos, puertos y pasos fronterizos terrestres designados”, se emitieron lineamientos a través de varios instrumentos normativos y directrices, para definir asuntos estructurales para la aplicación del RSI. Se definieron 12 puertos marítimos autorizados para expedir los certificados sanitarios reconocidos internacionalmente; se establecieron las directrices para la implementación de todos los anexos del Reglamento Sanitario Internacional (RSI); y se han dispuesto instrumentos administrativos para facilitar la disposición de recursos para el fortalecimiento institucional y el desarrollo de proyectos para apoyar la aplicación del RSI. Se destacan cinco espacios de inte-gración de los sectores competentes para articular los componentes específicos relacionados con la prevención y el control de los riesgos según el RSI: Comisión de Vigilancia en Salud Pública, Antipandemia, de la Red de Laboratorios y el Comité de Sanidad Portuaria, liderados por la Dirección de Epidemiología y Demografía y el Consejo Nacional de Control de Zoonosis por la Dirección de Promoción y Prevención.

Asimismo, el MSPS realizó la transferencia de recursos de inversión por valor de cuatro mil millones de pesos distribuidos en 77 municipios fronterizos, con el fin de mejorar las capacidades para la vigilancia y respuesta.

La aplicación específica de los recursos corresponde a: a) Equipo básico territo-rial de salud pública, control sanitario y aplicación del RSI; b) Infraestructura física para las acciones de seguridad sanitaria e IV; c) Infraestructura de comunicaciones para las acciones de seguridad sanitaria e IVC; d) Insumos para toma y transporte de muestras y equipos de protección personal.

Se ha hecho una revisión de las leyes, decretos, resoluciones y otros instru-mentos legales que conforman el marco legislativo en el cual se establecen las responsabilidades de organismos e instituciones. Se encuentran en proceso de ac-tualización, modificación o reglamentación alrededor de 20 normas para contribuir a la definición de los roles de cada parte y de los sectores involucrados, acorde a las disposiciones del RSI 2005.

 

Cooperación internacional y fronteriza

Colombia ha elaborado cuatro propuestas de Cooperación Técnica con Panamá, Ecuador, Perú y Brasil a través de las cuales se busca movilizar recursos para fortalecer la implementación del RSI en las correspondientes áreas fronterizas. Además, se han desarrollado encuentros binacionales con Ecuador con el fin de elaborar los acuerdos marco y específico para la implementación del paso fronterizo de San Miguel como centro de control integrado, en respuesta al mandato presidencial de ambos países para consolidar el Centro Binacional de Atención en Frontera (CEBAF) antes del 31 de marzo de 2012 y replicarlo en el paso de frontera de Rumichaca.

Las entidades binacionales partícipes y sus homólogos determinaron incluir como marco de actuación en los CEBAF las disposiciones relativas a los controles sanitarios relacionados con la salud humana y el control sanitario en los respectivos países, las disposiciones contenidas en los Anexos 1 y 2 del RSI-2005.

 

Acompañamiento y asesoría técnica en sanidad portuaria

Los Comités de Sanidad Portuaria realizan la articulación con las autoridades competentes de los otros sectores involucrados en la implementación del RSI en puntos de entrada. Además, se realizó el curso virtual de formación sobre la “Aplica-ción del marco técnico y normativo Nacional e Internacional en Puntos de Entrada” dirigido a profesionales y técnicos que realizan acciones de Vigilancia y Control Sanitario y Vigilancia en Salud Pública en puntos de entrada marítimos y aéreos.

Se llevó a cabo también la capacitación en inspección, vigilancia y control (IVC) en Sanidad Portuaria y en la expedición de los certificados de sanidad a bordo. Además, se realizaron talleres regionales con la participación de las autoridades sanitarias de las regiones convocadas y las autoridades locales de otros sectores para la socialización de información relacionada con temas de inspección, vigilancia y control en áreas portuarias y revisión de propuestas normativas para su ajuste.

 

Fortalecimiento del Centro Nacional de Enlace (CNE) y de la red de comunicaciones

Entre los aspectos organizativos definidos por el RSI en el 2007, se puso en operación el Centro Nacional de Enlace27 (CNE) para establecer una relación oficial y permanente con la Organización Mundial de la Salud (OMS) para la notificación de eventos de potencial importancia internacional.

También se incorporó en la página del sitio Web del entonces Ministerio de Protección Social, hoy MSPS, un enlace (http://www.minproteccionsocial.gov.co/ salud/Paginas/CNE-CentroNacionaldeEnlace.aspx) con la información relacionada. En el 2011 se emitieron las Circulares 031 y 057 que reglamentaron el procedimiento de disponibilidad de los funcionarios para la vigilancia en salud pública y la distri-bución de las herramientas de comunicaciones a los puntos focales de las entidades territoriales, con el fin de garantizar la comunicación y operación articulada de la Red Nacional de Vigilancia en Salud Pública con el CNE.

 

Red de diagnóstico laboratorial para la vigilancia en salud

 

La Red Nacional de Laboratorios (RNL) actúa en el marco del sistema de vi-gilancia de salud pública. Está organizada como un sistema técnico gerencial cuyo objeto es la integración funcional de laboratorios nacionales de referencia, labora-torios de salud pública, laboratorios clínicos, otros laboratorios y servicios de toma de muestras y microscopia, para la realización de exámenes en apoyo a la vigilancia de eventos de interés en salud pública y para la vigilancia y control sanitario.

De acuerdo con lo señalado en el Decreto 2323/06, son líneas estratégicas de la RNL: 1) Vigilancia en salud pública: acciones para apoyar la vigilancia en salud pública y la vigilancia y control sanitario; 2) Gestión de la calidad: acciones para el mejoramiento progresivo en el cumplimiento de los estándares óptimos de calidad; 3) Prestación de servicios: acciones para el mejoramiento de la capacidad de oferta de servicios desde los laboratorios públicos y privados en los diferentes niveles territoriales; 4) Investigación: acciones para apoyar la investigación desde el laboratorio y contribuir con el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología en el desarrollo de investigaciones en el área de la salud.

Son integrantes de la Red Nacional de Laboratorios: a) El Instituto Nacional de Salud (INS); b) El Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (Invima); c) Los laboratorios de Salud Pública Departamentales y del Distrito Capital de Bogotá; 4) Los laboratorios clínicos, de citohistopatología, de bromatología, de medicina reproductiva, bancos de sangre y componentes anatómicos y otros labo-ratorios que realicen análisis de interés para la vigilancia en salud pública y para la vigilancia y control sanitario.

El INS y el Invima son laboratorios de referencia del nivel nacional y los laboratorios de salud pública departamentales lo son en sus respectivas jurisdicciones. Existen trein-ta y tres laboratorios departamentales (treinta y dos departamentales y uno distrital).

La Comisión Nacional Intersectorial28 brinda apoyo y orientación superior a la Red Nacional de Laboratorios a través de recomendaciones, entre otras, de reglamentación y normas técnicas bajo un enfoque de intersectorial.

 

Vigilancia epidemiológica

En Colombia, la vigilancia epidemiológica forma parte del Sistema de Vigi-lancia en Salud Pública (Sivigila)29(Decreto 3518/06) para la provisión, en forma sistemática y oportuna, de información sobre la dinámica de los eventos que afecten o puedan afectar la salud de la población, con el fin de orientar las políticas y la planificación en salud pública, tomar las decisiones para la prevención y control de enfermedades y factores de riesgo en salud; optimizar el seguimiento y evaluación de las intervenciones; racionalizar y optimizar los recursos disponibles y lograr la efectividad de las acciones en esta materia, propendiendo por la protección de la salud individual y colectiva.

Son responsables por el Sivigila el Ministerio de la Protección Social, el INS y el Invima, las Direcciones subnacionales de Salud, las entidades administradoras de planes de beneficios de salud30, las Unidades Notificadoras y las Unidades Primarias Generadoras de Datos31.

El proceso adelantado por el Sivigila es el siguiente: sobre un conjunto básico de información de los eventos de interés nacional en salud pública, capturados por las Unidades Primarias Generadora de Datos, se activa un proceso de notificación32 y procesamiento de la información, sobre el cual se desarrolla un análisis e interpretación, se disparan acciones o intervenciones, algunas inmediatas y otras para la construcción de conocimiento aplicable al sistema. Los eventos vigilados se sustentan en modelos y protocolos de vigilancia e incluyen un proceso de estandarización (Figura 3).

Figura 3 – Actores institucionales de vigilancia y control sanitario en Colombia

Vigilancia sanitaria

La vigilancia sanitaria en Colombia se desarrolla en el marco de los compro-misos internacionales adoptados y en lo dispuesto en la Constitución Política en lo referente a derechos colectivos y del medio ambiente.

Dentro de los compromisos internacionales se encuentran: 1) Reglamento sa-nitario internacional (OMS, 2005) 2) Acuerdo de medidas sanitarias y fitosanitarias (OMC, 1994); 3) Convenio internacional para prevenir la contaminación por los buques (MARPOL 73/78).

La Constitución Política establece los derechos colectivos y de medio ambiente (Capítulo III. Artículos 78 al 82), entre los que se destacan los siguientes aspectos:

Sobre el marco constitucional se desarrolla el marco legislativo sobre los dife-rentes aspectos que involucran la vigilancia sanitaria33. En desarrollo de este marco legislativo, el gobierno nacional expidió un conjunto de normas que constituyen el marco reglamentario.

Este marco legislativo y reglamentario se implementa a través de la articulación de los siguientes actores institucionales (Figura 3)34.

 

Vigilancia sanitaria, ingreso y permanencia en el mercado de productos

El sistema de vigilancia sanitaria cuenta con un régimen de registros y licencias control de calidad y vigilancia sanitaria de los medicamentos, cosméticos, preparacio-nes farmacéuticas a base de recursos naturales, productos de aseo, higiene y limpieza y otros productos de uso doméstico en lo referente a la producción, procesamiento, envase, expendio, importación, exportación y comercialización. La reglamentación sobre este aspecto es extensa, pero parte con el Decreto 677/95.

Los principales instrumentos utilizados son: 1) Licencia sanitaria de funciona-miento: los establecimientos fabricantes de los productos de interés deberán tener licencia de funcionamiento sanitario expedida por el Invima o la autoridad que este haya delegado; 2) Registro sanitario: el documento público expedido por el Invima o la autoridad delegada que faculta a una persona natural o jurídica para producir, comercializar, importar, exportar, envasar, procesar y/o expender los medicamentos cosméticos, preparaciones farmacéuticas a base de recursos naturales, productos de aseo, higiene y limpieza y otros productos de uso doméstico.

Es importante aclarar que en materia de vigilancia sanitaria y de control de calidad de medicamentos, productos biológicos, alimentos, bebidas, cosméticos, dispositivos y elementos médico-quirúrgicos, odontológicos, productos naturales homeopáticos y los generados por biotecnología, reactivos de diagnóstico y otros que puedan tener impacto en la salud individual y colectiva, el responsable directo es el Invima. Estas acciones se realizan especialmente por lo contemplado en las Leyes 9/79, 100/93 y 1122/07 y sus decretos reglamentarios, siguiendo los estánda-res definidos en materia sanitaria. Por su parte, el ICA diseña y ejecuta estrategias para, prevenir, controlar y reducir riesgos sanitarios, biológicos y químicos para las especies animales y vegetales, que puedan afectar la producción agropecuaria, forestal, pesquera y acuícola de Colombia.

 

Regulación de la publicidad en salud

Desde el Invima, en articulación con las demás entidades competentes, se ha ex-pedido un marco reglamentario sobre publicidad y material informativo (Cuadro 5).

Cuadro 5 – Regulación de la publicidad en Colombia

Puntos de entrada internacional

 

En los puntos de entrada internacional (pasos de fronteras, puertos y aero-puertos) se realiza vigilancia de dos tipos: 1) Vigilancia sanitaria (Ley 9/79; De-creto 1601/84), dentro de la cual, se realizan acciones transversales de inspección, vigilancia y control, a mercancías y medios de transporte; y 2) Vigilancia en salud pública (Ley 9/79; Decreto 1601/84; Decreto 3518/06), que incluye acciones de seguimiento de tripulaciones y viajeros.

 

Vigilancia ambiental

El proceso de vigilancia ambiental en salud en el país se desarrolla desde la vigilancia en salud pública a través del Sistema de Vigilancia y Control en Salud Pública (Sivigila) y desde la vigilancia ambiental en lo relativo a la inspección, vigi-lancia y control en establecimientos de interés sanitario (Ley 09/79).

La Dirección de Promoción y Prevención, desde la Subdirección de Salud Ambiental del MSPS, se encarga del desarrollo de las siguientes líneas: 1) hábitat saludable, 2) calidad del agua, aire y saneamiento básico, 3) seguridad química. A su vez, estas líneas centran su atención en los siguientes factores de riesgo: a) físicos y de saneamiento básico que afecten la salud; b) transmitidos por vectores y zoonosis que afecten la salud; c) de consumo de agua que afecten la salud; d) provenientes de sustancias químicas, radiactivas, potencialmente tóxicas o peligrosas de uso o consumo, que afecten la salud.

Con la expedición del Conpes 3550/08, se fijan los lineamientos para la formu-lación de la política integral de salud ambiental, con énfasis en los componentes de calidad de aire, calidad del agua y seguridad química. Asimismo, en atención a los lineamientos formulados por este se crea la Comisión Técnica Nacional Intersec-torial de Salud Ambiental (Conasa) (Decreto 2972 de 2010), que tiene por objeto coordinar y orientar el diseño, la formulación, el seguimiento y la verificación de la implementación de la Política Integral de Salud Ambiental.

Dentro de sus funciones, la Conasa formula el plan de trabajo detallado para el desarrollo de los objetivos planteados en el plan de acción del documento Conpes 3550/08. Además, realiza recomendaciones que permitan la articulación, armo-nización e integralidad de las normas sectoriales del sector salud en el contexto ambiental y las propias del sector ambiente, en el marco de la Constitución Política y los principios y disposiciones de la ley 99/93 o las normas que la modifiquen o sustituyan.

Figura 4 – Estructura de la Comisión Técnica Nacional Intersectorial de Salud Am-biental (Conasa)

Sistema para mitigar el riesgo de desastres naturales

Mediante la Ley 46/88 se crea el Sistema Nación de Prevención y Atención de Desastres, fijando los lineamientos para la gestión y la organización a nivel interins-titucional. Mediante el Decreto 93/98 se adopta el Plan Nacional para la Preven-ción y Atención de Desastres y mediante el Documento Conpes 3146/01 se crea la estrategia para consolidar la ejecución del Plan35. Se determinó como estrategia el manejo de la gestión del riesgo como componente importante de los Planes de Ordenamiento Territorial y los Planes de Desarrollo Sectorial, configurados como instrumentos de planificación y a su vez herramientas para la toma de decisiones sobre el futuro económico y social de los municipios, los departamentos y la Nación.

 

Fuerza de Trabajo en Salud

La fuerza de trabajo del sector salud colombiano está conformada por más de 300.000 trabajadores, de cuyo total cerca del 40% corresponde a auxiliares de salud, principalmente en el perfil ocupacional de auxiliares de enfermería.

De acuerdo con proyecciones a partir del análisis de los recursos humanos en el país, para 2011 deberían estar laborando en Colombia 77.500 médicos, 42.300 enfermeras, 39.800 odontólogos, 40.000 terapeutas, 21.000 bacteriólogos, 6.800 nutricionistas, 4.300 químicos farmacéuticos y 4.000 optómetras, para una fuerza de trabajo compuesta por 235.000 profesionales. El Gráfico 2 muestra la progresión de la relación de números de profesionales por mil habitantes entre 1974 y 2010. Hay tendencia creciente en la razón de médicos por habitante, alcanzando en 2011, 1,7 médicos y 0,9 enfermeras por mil habitantes, lo cual de forma agregada representa un índice de 2,6 entre enfermeras y médicos por mil habitantes. Este indicador se sitúa ligeramente encima del estándar para América Latina propuesto por la OPS, de 2,5. Es relevante la reducción en la tasa de crecimiento de la relación de odon-tólogos por mil habitantes, lo que se viene evidenciando a partir de 2003. Uno de los retos es incrementar la disponibilidad de promotores de salud, como requisito para hacer viable la estrategia de atención primaria.

Gráfico 2 – Contingente y proyección de profesionales en disciplinas seleccionadas por 1.000 habitantes, Colombia, 1974-2010

Fuente: Ruiz F, Matallana MA, Amaya JL (2008).

 

Brecha entre necesidades del sistema y oferta de personal

Para el año 2011 el contingente de personal de salud se estima en 422.601 de los cuales 186.744, el 44,2%, corresponde a la categoría de técnicos y auxiliares y 235.857 profesionales, 51,22 por cada 10.000 habitantes. Para el año 2011, la densi-dad de recursos humanos en salud (médicos más enfermeras) es de 26,02 por cada 10.000 habitantes y la razón de enfermeras por médico es de 0,55.

Desde el punto de vista político-administrativo, Colombia cuenta con una gran heterogeneidad territorial en las características, tamaños y desarrollo territorial. El 35,81% de la población se encuentra concentrada en nueve ciudades (el 0,8% de los municipios) de más de 500.000 habitantes, mientras que el 15,39% de la población se encuentra ubicada en municipios con menos de 20.000 habitantes (67,47% de los municipios).

Solamente se dispone de información sobre distribución geográfica con corte en el año 2000. Dicha información indica que existe una gran concentración de médicos generales en los municipios de más de 500 mil habitantes: para el año 2000 era 23 veces mayor que en los de menos de 20.000 habitantes. El estudio de Oferta y Demanda de los Recursos Humanos en Salud de la Facultad de Salud Pública de la Universidad de Antioquia del 2000 estableció que los profesionales tienden a instalarse en los grandes centros urbanos y las ciudades donde se formaron.

Tabla 6 – Estimación del contingente de personal de salud, Colombia, 2011

Fuente: Recursos Humanos de la Salud en Colombia, Balance Competencias y Prospectiva, CENDEX, 2008.

Por otra parte, se debe destacar que la progresión acelerada del país hacia la universalización ha generado una presión sobre la demanda en el mercado laboral. Esto es patente en los recursos humanos de pregrado en medicina, enfermería y en especialidades médicas. Otras profesiones, tales como los terapeutas y los odon-tólogos, han tenido una relativa menor demanda y existen incluso indicios de un cierto nivel de desempleo para estas profesiones.

Evidencia que compara la demanda de servicios con la oferta de recursos hu-manos muestra que podría existir un déficit en la mayor parte de las disciplinas, con especial énfasis en las áreas de medicina, enfermería y no superávit en las áreas de odontología y terapias. Para poder hacer este análisis se evaluaron diferentes escenarios de crecimiento de cobertura de aseguramiento, proyectados hacia el año 2011. El país alcanzó la universalización de una manera más acelerada que estas previsiones y la cobertura de aseguramiento entre el año 2000 y 2010 creció cerca de 35%, lo cual ha implicado una mayor demanda sobre los servicios de salud.

El modelo de servicios del sistema está orientado hacia la hospitalización, con énfasis en el tratamiento especializado y con algunas limitaciones en la capacidad resolutiva en el primero y segundo nivel de atención. Esta situación podría tener origen en el esquema regulatorio adoptado, cuyo sistema de gestión de calidad habilita a los hospitales y los servicios de salud imponiendo requisitos estrictos de disponibilidad de recursos humanos especializados como condición crítica para ofrecer la atención en especialidades. Como consecuencia, la oferta hospitalaria no está estructurada por especialidades troncales sino por servicios organizados alrededor de segundas y terceras especialidades, lo que se evidencia en el modelo de habilitación de servicios.

 

Distribución geográfica

No existe evidencia cuantitativa sólida sobre la distribución geográfica de los recursos humanos. Sin embargo, existe evidencia cualitativa a través de directores de hospitales y servicios de salud sobre un escenario de carencia de recursos hu-manos especializados y de enfermería en la mayor parte de los ámbitos resolutivos del nivel intermedio de complejidad y alta complejidad, con especial énfasis en las ciudades de tipo intermedio (100.000 a 1.000.000 de habitantes). Estas ciudades comprenden más de más de 40 ámbitos urbanos, que cuentan con hospitales de mediana y alta complejidad.

La situación regional en la distribución de los recursos humanos puede tener un nivel de solución en el largo plazo, en la medida que ha venido creciendo la oferta regional de facultades de medicina, lo cual tiende ampliar la base de la oferta laboral.

Se estima que para el país existe un déficit relevante en las especialidades que exige una acción ya sea por la vía de la oferta, a través del incremento en la capacidad del país para producir especialistas, o por la demanda, en la medida que se lleve una racionalización de la demanda de servicios con mayor resolutividad por parte de médicos entrenados como médicos generales, familiares. La Ley Anti-trámites recién formulada impone una presión mayor sobre aseguradores y servicios de salud para atender estrictos tiempos en la oportunidad de atención en los servicios de salud. Esta situación requiere un esfuerzo del sistema de salud y el sistema educativo, con el fin de mantener y mejorar la calidad de los servicios de salud.

 

Estrategias de innovación en la formación y educación permanente

El país ha avanzado en la implementación de una política integral para mejorar la calidad de la formación a través de mecanismos de autoevaluación y regulación. La acreditación de alta calidad de las instituciones y programas y el registro calificado de programas son los dos mecanismos de mayor importancia y fueron implantados al principio de la década.

La Ley 30/92 permitió la desregulación del sistema de educación superior, dando libertad a las universidades para ampliar su oferta educativa. Esta política obedeció a una línea intencionada de política educativa de incrementar el acceso a la educación superior en las diferentes profesiones a lo largo del país. Esta política ha estado ligada a la estrategia de aumento de la clase media dentro de la estrategia integral de lucha contra la pobreza. Como resultado, se generó un crecimiento muy importante de nuevas instituciones educativas, programas y número de cupos para educación superior, y una expansión de la oferta a nivel regional.

Sin embargo, para fines de los años 90 existían serios cuestionamiento acerca de la calidad de la formación obtenida por parte de los nuevos egresados. Estudios realizados en el año 2003 evidenciaban preocupaciones sobre la calidad de los recur-sos humanos, en especial sobre los graduados en nuevas instituciones y programas.

Esto condujo a la implantación de dos mecanismos para el mejoramiento de la calidad:

  1. Un mecanismo de requisitos básicos a través del registro calificado, en el cual los programas son evaluados por pares, a través de una comisión reguladora, la Comisión Nacional para el Aseguramiento de la Calidad para la Educación Superior.
  2. Un mecanismo voluntario para la acreditación de alta calidad a través del Con-sejo Nacional de Acreditación, que provee acreditación tanto para programas como para instituciones.

Estos dos mecanismos han tenido impacto relevante sobre las condiciones de la formación, obligando a las instituciones educativas a hacer mayores inversiones en términos de infraestructura, docencia y, en general, el país ha mejorado en la certificación y cualificación de la disponibilidad de profesores mejor entrenados con maestrías, doctorados y especialidades médicas acreditadas. Sin embargo, existen to-davía limitaciones en la calidad de la educación, que es necesario abordar para reducir la brecha entre las instituciones educativas de muy alta calidad y aquellas de calidad mediana. Según el Consejo Nacional de Acreditación, el número de programas de salud acreditados, si bien ha aumentado, no supera el 40% del total de los programas.

Un aspecto importante en la educación en salud es la calidad del entrena-miento de pregrado y postgrado en ámbitos clínicos de práctica. La regulación del mercado educativo condujo a una evolución del crecimiento de la oferta privada concomitante con el crecimiento en la oferta privada de instituciones prestadoras de servicios de salud, lo cual ha implicado un cambio desde el modelo anterior, en el cual la mayor parte de la educación en salud se apoyaba en instituciones públicas que prestaban su servicio de manera gratuita, a un modelo de formación donde instituciones educativas privadas hacen contratos para la docencia–servicio con instituciones hospitalarias también de naturaleza privada.

Otro aspecto interesante de innovación en el sistema colombiano proviene del crecimiento del Sistema de Ciencia y Tecnología a través de COLCIENCIAS, lo cual ha permitido la ampliación de la base del número de investigadores y grupos de investigación en el sector salud (véase la sección 10 de este documento), a través de incentivos para la generación de grupos que puedan ser sujetos de financiación. Esta política se integra en la evaluación de los programas con las exigencias de disponibilidad de docentes de investigadores y grupos de investigación adecuados para el proceso formativo.

Finalmente, de manera concertada con las facultades del área de la salud y aso-ciaciones de profesionales, se está avanzando en la definición de las competencias de los profesionales de la salud en Colombia.

 

Modelos de gestión y administración de personal en salud

 

Modalidad de contratación y pago

Cabe recordar que el SGSSS en Colombia es de carácter público, con la par-ticipación del sector privado, y no existe carrera sanitaria. Los procesos de gestión del trabajo varían sustancialmente entre las instituciones prestadoras de servicios de salud (IPS) públicas y privadas. El talento humano en salud vinculado a las IPS u hospitales públicos tiene la connotación de servidor público y/o trabajadores ofíciales. A algunos de ellos les son aplicables las normas propias de la carrera ad-ministrativa, mientras que las IPS privados se rigen por el Código Sustantivo del Trabajo, vinculado al personal mediante contrato de trabajo por periodo indefinido, término fijo o temporal.

Asimismo, parte del sistema de formación de talento humano en salud es vin-culado a las IPS de forma indirecta mediante modalidades de contratación propias de la flexibilización laboral, especialmente servicios personales indirectos, prestación de servicios o a través de cooperativas de trabajo asociado, organizaciones sindicales y sociedades por acciones simplificadas. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.

Las estimaciones reflejan que el 31,8% de los trabajadores de la salud se encuen-tran vinculados mediante contrato de trabajo formal, el 66% por modalidades de contratación propias de la flexibilización laboral, especialmente por prestación de servicios o a través de cooperativas de trabajo asociado, mientras que el 3% ejerce su profesión de manera independiente.

De acuerdo con un análisis recientemente realizado por la Universidad de Har-vard y el Banco Mundial (Bossert, Bonilla, Ruiz, 2012), las condiciones del modelo de gestión y administración de personal de salud en el sistema colombiano es uno de sus aspectos más críticos. El problema regulatorio subyace en las implicaciones de la descentralización y autonomía que se posibilitó en los mercados de servicios de salud y la configuración de tipo empresarial sobre las instituciones prestadoras de servicios de salud (IPS) que impulsó la Ley 100/93, tanto para hospitales privados, como para hospitales públicos, a través de la configuración de Empresas Sociales del Estado que se definió para las IPS públicas. El mecanismo de contratación do-minante en el sistema colombiano para los servicios de mediana y alta complejidad para la fuerza de trabajo es la de contratación por prestación de servicios (contratos no laborales), acoplada a la estrategia de externalización de la selección y vinculación a través de cooperativas o empresas agrupadoras de recursos humanos. Se buscó reducir las plantas de personal y las obligaciones financieras de largo plazo que im-plicaban para los hospitales públicos y privados la carga de prestaciones asociadas a incentivos y bonificaciones. El sistema, durante los años 2002 a 2008, llevó a cabo un saneamiento de los hospitales públicos de mediana y alta complejidad, lo cual implicó la restructuración de su planta de personal con la liquidación prestacional de trabajadores y su recontratación externalizada, que se realizó en su mayor parte a través de mecanismos de cooperativas.

De acuerdo con el estudio mencionado, este tipo de contratación genera algunos problemas en particular, derivados de la débil vinculación de los recursos humanos a la institución hospitalaria y la implantación de un modelo produccionista con implicaciones prospectivas sobre la calidad de los servicios. Esta situación tiende a cambiar nuevamente, a través de la orientación de nuevas políticas, hacia la con-tratación de planta de los recursos humanos y la generación de estabilidad laboral.

Otro aspecto relevante proviene del sistema de pago imperante en el modelo colombiano, el pago por evento, que se ha impuesto en el sistema hospitalario. Este sistema alinea los incentivos del hospital hacia la facturación con los incentivos de los médicos contratados a destajo para incrementar sus ingresos a través de la inducción de la demanda. Este problema complejo afecta al sistema colombiano en su estructura financiera. La solución provendrá de la implantación de diferentes mecanismos de pago que desarticulen los incentivos acoplados hacia la inducción de la demanda. Sin embargo, las experiencias en el país de pagos de grupos relacionados y pagos por desempeño son limitados, aun cuando existen experiencias interesantes que podrían posibilitar aplicaciones extensivas a nivel nacional.

 

Regulación de la formación y de las profesiones

Como se especificó anteriormente, el país ha implanto un modelo estricto de regulación sobre la formación y la docencia. La Ley 116/07 buscó implantar los mecanismos de certificación y de recertificación, delegando estas funciones públi-cas en los Colegios Profesionales. La recertificación fue declarada inexequible por parte de la Corte Constitucional y en la actualidad las profesiones están sujetas a la autorregulación de sus propios profesionales; donde cabe destacar que las sociedades científicas juegan un papel principalmente gremial e incipiente en los procesos de recertificación profesional.

De las especialidades médicas, solamente se encuentra regulado el ejercicio de la anestesiología y la radiología, mediante leyes específicas. Las demás están sujetas a los desarrollos futuros que se realicen.

La principal fuente de regulación de la práctica médica proviene, por lo tan-to, del Sistema de Garantía de Calidad del Ministerio de Salud, el cual a través del mecanismo obligatorio de habilitación de servicios a todas las IPS requiere disponer de los recursos humanos idóneos, de acuerdo a estándares determinados para cada tipo de servicio ofertado. Esto incluye la oferta de servicios de consulta individual por parte de los profesionales, hasta hospitales de alta complejidad con alta tecnología que deben convalidar sus servicios de salud. Existe también el mecanismo de acreditación de instituciones prestadoras de servicios de salud, que es voluntario.

 

Migración de la fuerza de trabajo

Dado que existen limitaciones en la oferta de cupos para especialidades médi-cas, una proporción de la fuerza de trabajo en especialidades es entrenada fuera del país, lo que se infiere a partir de la base de datos de convalidaciones del Ministerio de Educación Nacional. Las restricciones en el acceso a la oferta de educación es-pecializada afecta en especial a los egresados de las universidades regionales. Aun cuando no existen datos consistentes, se estima que al país ingresan más de 1.000 nuevos profesionales y especialistas al año formados fuera del país (Base de datos de convalidaciones del Ministerio de Educación Nacional). Los principales países formadores son: Estados Unidos, Brasil, México y Argentina.

En relación con la migración de la fuerza laboral, durante la última década han aparecido incentivos importantes hacia la emigración de especialistas clínicos y enfermeras hacia países europeos y otros países del continente, tales como Chile y México. Los incentivos para dicha emigración son principalmente económicos. No hay disponible una estimación del número de profesionales que migran a nivel internacional. También es relevante el flujo de entrada de profesionales, principal-mente provenientes de Cuba y Venezuela (Base de datos de convalidaciones del Ministerio de Educación Nacional). Los procesos de convalidación de títulos para extranjeros son iguales que los exigidos a los nacionales e incluyen un proceso rápido de evaluación por pares sobre las condiciones de los programas cursados. A pesar de que se ha previsto la ejecución de convenios entre países para la homologación de títulos, esto aún se encuentra en proceso se implementación.

 

Formación en el trabajo y educación continua

Dada la estructura privada del sistema de prestación, la mayor parte del entrena-miento y reentrenamiento en el trabajo depende de las estrategias de promoción y cualificación de los recursos humanos de cada prestador de salud. Las universidades públicas y privadas tienen una oferta disponible de educación y entrenamiento en el trabajo, a través de programas y cursos certificables de educación continua. Una parte relevante de esta formación y, en especial, la asistencia a eventos científicos (congresos), es patrocinada por la industria farmacéutica.

El MSPS en la actualidad no desarrolla programas de educación permanente para los recursos humanos en el sistema de prestación.

Existen experiencias exitosas e innovadoras en el país en temas como la gene-ración de centros de excelencia, en áreas como: trauma, trasplantes, tratamiento de enfermedades huérfanas y la atención integral de pacientes crónicos, que han sido procesos abordados por algunas instituciones públicas y privadas. Dichas experien-cias incluyen el desarrollo de procesos asistenciales con docencia, investigación y constituyen una potencialidad para la innovación de los servicios de salud.

 

Acción Sobre los Determinantes Sociales de la Salud

Durante la última década se observa un mejoramiento de los indicadores de salud de la población (aumento de la esperanza de vida, modificaciones en el creci-miento y conformación de la población, cambios en los estilos de vida y reducción de la fecundidad, entre otros). No obstante, no todas las regiones y grupos tienen las mismas condiciones de salud y existen notorias diferencias relacionadas con la edad, el género, las condiciones biológicas, socioculturales, los comportamientos y estilos de vida de la población.

El aumento de la cobertura ha contribuido a cerrar la brecha de acceso a los servicios de salud entre ricos y pobres, hecho que se ha traducido en mejorías tanto en variables objetivas como subjetivas de la salud. La literatura especializada ha encontrado pruebas de que los afiliados al régimen subsidiado hacen un mayor uso de los servicios del sistema (Trujillo, Portillo y Vernon, 2005), que la afiliación aumenta el número de consultas preventivas y disminuye el número de hospitaliza-ciones (Gaviria, Medina y Mejía, 2006), que la afiliación al régimen subsidiado ha conducido a un aumento del peso al nacer, en especial en los hogares más pobres (Gaviria y Palau, 2006), que la afiliación ha tenido efectos positivos en algunas va-riables antropométricas, como el peso para la talla, la talla para la edad y el peso al nacer, y que ha disminuido la fecundidad de las madres en los hogares más pobres (Tellez, 2007).

Estudios recientes demuestran otros efectos positivos: la probabilidad de rea-lizar consultas ambulatorias es 40% mayor en los afiliados al régimen subsidiado, comparada con los no asegurados; la probabilidad de llevar un niño con diarrea o una infección respiratoria aguda a una institución de salud es 17% y 23% mayor, respectivamente, en los afiliados; las mujeres aseguradas tienen una probabilidad aproximadamente 7% mayor que las mujeres no aseguradas de atención de parto por un médico o profesional entrenado o de parto institucional; la probabilidad de experimentar barreras de acceso al requerir servicios de salud es 50% menor en los afiliados al régimen subsidiado, comparada con los no asegurados. Diversos autores también consideran que las ganancias del aseguramiento son más marcadas en el área rural y los quintiles más pobres, lo cual sugiere un impacto positivo en la equi-dad (Giedion, Escobar, Acosta, Castaño, Pinto y Gómez. En Glassman et al, 2009).

No obstante estos avances, se mantienen agudas diferencias entre regiones. Por ejemplo, mientras en Quindío o Caldas el 87% de las madres acude a más de cuatro controles prenatales, en Vaupés sólo lo hacen el 24,4% de las madres, existiendo por tanto una brecha de 66 puntos porcentuales entre estos departamentos. Además, diversos indicadores de salud pública no han cumplido con las metas establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo para el año 2010 (Departamento Nacional de Pla-neación, Plan Nacional de Desarrollo 2006-2001 “Estado Comunitario: Desarrollo para Todos”, 2007). Por ejemplo, la meta en materia de reducción de la mortalidad materna era alcanzar la cifra de 63 muertes por cada mil madres y se llegó a una cifra actual del 75,6, de acuerdo con el Ministerio de Protección Social.

 

Situación de salud y determinantes sociales

La situación de salud del país está caracterizada por un estado transicional que presenta una transición demográfica con crecimiento de la población mayor y una transición epidemiológica con retención de condiciones perinatales e infecciosas con evidente crecimiento de la mortalidad y discapacidad debido a enfermedad crónica.

Los resultados del estudio de carga de enfermedad muestran la coexistencia de condiciones de los tres grupos de enfermedades (perinatales e infecciosas, crónicas, lesiones y accidentes) entre las 20 primeras contribuyentes a la carga de enferme-dad. Es relevante destacar que en la estimación del indicador de esperanza de vida saludable se encuentra que para una esperanza de vida de 73,3 años en 2005 para la población colombiana, la esperanza de vida con discapacidad era de 18,0 años. La expectativa de vida con discapacidad es casi el triple de la calculada para países desarrollados.

Grafico 3 – Participación de los grupos de enfermedad en la carga total, Colombia, 1995 y 2005

Fuente: Peñaloza, 2011. Avisas: Años de vida saludables

 

La carga de enfermedad muestra una evidente progresión donde las condiciones del grupo II: Crónicas, mantienen la mayor parte de la carga, mientras que el grupo I:Perinatales e infecciosas, gana participación sobre el grupo II: Lesiones y accidentes. La razón de este efecto parece ser consecuencia de la reducción marcada que se ha presentado en el país en la mortalidad debido a homicidios en el periodo analizado.

 

Tabla 7 – Progresión de la carga de enfermedad, Colombia, 1995-2005

Fuente: Peñaloza, 2011. AVD: Años de vida con discapacidad. APMP: Años de vida perdidos por muerte prematura.

 

Se evidencia una ganancia en la esperanza de vida al nacer y una reducción de la carga global de enfermedad por 1.000 habitantes. Sin embargo, es relevante la inversión en su composición. La carga por discapacidad aumenta mientras la carga por mortalidad muestra una reducción importante. Esto sugiere el impacto que para el sistema de salud tienen las condiciones crónicas derivada de una población que envejece y ya cuenta con una elevada carga de discapacidad. Los servicios de salud deberán enfrentar una elevada demanda de servicios curativos y las estrategias de intervención en prevención secundaria sobre la población enferma deben estar entre las prioridades del sistema.

Tabla 8 – Comparación de indicadores sobre estado de salud, La Guajira y Colombia, 2009

Fuente: DANE, ENDS 2010.

La acción sobre los determinantes sociales debe ser una prioridad del sistema, así como la intervención intersectorial. Esto es evidente en las regiones de menores condiciones de desarrollo social y económico. La tabla muestra una comparación de un grupo seleccionado de indicadores en un departamento de menor desarrollo con los indicadores nacionales. Las brechas en los determinantes sociales más relevantes se encuentran en las zonas de alta ruralidad, donde aún subsisten problemas de acceso a agua potable y servicios públicos, aspectos culturales y étnicos que limitan la aceptación de estrategias de promoción y prevención en salud, así como carencias institucionales del Estado y de la conformación de una respuesta técnica de parte del sistema en la acción sobre los factores de riesgo de la población.

 

Coherencia entre políticas y acción sobre los determinantes sociales de la salud

Las políticas intersectoriales formuladas a la fecha se orientan a tener armonía con las políticas del sector salud, tal es el caso de la política de seguridad alimen-taria y nutricional, que pretende abordar problemas estructurales relacionados con la disponibilidad de alimentos, el acceso físico y económico a los alimentos, el consumo de alimentos, el aprovechamiento o utilización biológica y la calidad e inocuidad (Conpes 113).

Para lo anterior, define entre sus objetivos articular los diferentes programas, proyectos y acciones inter e intrasectoriales, en el marco del Sistema de Protección Social y de la promoción social, para lograr un mayor impacto de la política en la población, en especial sobre la más vulnerable y en mayor riesgo.

Además, define las siguientes estrategias: desarrollo institucional; planes terri-toriales de seguridad alimentaria y nutricional; focalización; alianzas estratégicas; participación comunitaria y ciudadana; información, educación y comunicación; seguimiento y evaluación.

 

Estrategias de coordinación intersectorial

El MSPS fue diseñado como una institución estratégica para integrar los proble-mas de salud con las diferentes intervenciones que mejoren el bienestar de las personas. Esta visión definió la problemática de salud, en el contexto amplio de la protección social, donde la acción intersectorial sobre grupos poblacionales puede tener efectos sinérgicos. El desarrollo de la política de protección social se posibilita a partir de los postulados de la Constitución de 1991 y su impulso al Estado Social de Derecho.

Los principales arreglos institucionales para coordinar las políticas sociales, económicas y de salud se originan en la integración entre trabajo, salud y bienestar a partir de la acción centrada en el Ministerio de Salud y Protección Social. Con la definición del MSPS se mantiene el desarrollo específico sobre la protección social, a través de diferentes mecanismos institucionales de coordinación.

El ámbito de coordinación intergubernamental para las políticas sociales es el Consejo de Política Económica y Social, en el cual se analizan los diferentes pro-blemas sociales, sus interrelaciones y se definen las políticas, así como prioridades y responsabilidades operativas y desde el cual se han formulado las políticas inter-sectoriales enunciadas anteriormente.

De igual forma, el Gobierno Nacional en el marco de lo establecido en el artículo 45 de la Ley 489/98 ha creado comisiones intersectoriales para la coordinación y orientación superior de la ejecución de ciertas funciones y servicios públicos.

Posteriormente, se estableció que para el desarrollo del Plan Decenal de Salud, en el marco de la estrategia de atención primaria, concurrirán todas las instancias que forman parte del Sistema de Protección Social y otros actores, quienes ejecu-tarán tareas para la intervención sobre los determinantes de la salud, en forma coordinada, bajo las directrices, criterios y mecanismos del Consejo Nacional de Política Social (Conpes) y del Ministerio de Salud y Protección Social. Para el efecto de coordinación se estableció la creación de una Comisión Intersectorial de Salud Pública que se reunirá cada seis meses para hacer seguimiento de las acciones para el manejo de los determinantes de la salud, la cual informará al Conpes.

 

Alcance de los Objetivos de Desarrollo del Milenio

El Estado Colombiano adoptó mediante el documento Conpes Social 91 del 14 de marzo de 2005 “Las metas y estrategias de Colombia para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio – 2015”, presentando para cada uno de los objetivos, las metas particulares que el país espera alcanzar en el año 2015, así como las estrategias ne-cesarias para implementar y fortalecer su consecución. Estas metas se establecieron tomando como línea de base el año 1990 (conforme a lo planteado en la Declaración del Milenio) para la mayor parte de los indicadores o el año para el cual se contara con información disponible que reflejara de mejor manera la situación de base de cada uno de los objetivos.

A menos de 5 años de que se cumpla el plazo establecido para lograr los Obje-tivos de Desarrollo del Milenio, hay avances que vale la pena destacar. Colombia ha logrado anticipadamente cumplir las metas de cobertura, de vacunación de triple viral y las relacionadas con la atención institucional del parto (Conpes, 2011). Se cuenta con un importante grado de avance (porcentaje de logro de la meta prevista) en el cumplimiento de otros indicadores, como: el porcentaje de mujeres con cuatro o más controles prenatales (73,3%), la prevalencia de desnutrición global en menores de 5 años (86,7%), la reducción de los casos de mortalidad por malaria (90,16%) y el de cobertura en saneamiento básico rural (85,57%), cobertura de terapia antirretro-viral (72,76%), que permitirán alcanzar la meta establecida en el 2015. Sin embargo, el grado de cumplimiento en el avance de indicadores como, mortalidad materna (44,36%), adolescentes que han sido madres o están en embarazo (0%), mortalidad de cáncer de cuello uterino (56,52%), entre otros, probablemente no alcancen la meta prevista, pero imponen un reto al país para realizar más esfuerzos para dicho propósito. A pesar de los avances significativos en casi todos los indicadores, aún quedan grandes retos de política hacia el 2015 ya que existen importantes brechas regionales. Para su reducción, es fundamental articular acciones intersectoriales que den respuesta integral a problemas estructurales como los relacionados con la nutrición y la inseguridad alimentaria o el embarazo adolescente.

Cuadro 6 – Situación de los ODM en Colombia, 2010

Fuentes:(1) Instituto Colombiano de Bienestar familiar- ICBF. Se toma como referencia para el cálculo de la línea de base año 1990 el informe de la OMS – Malnutrition in Infants and Young Children in Latin America and the Caribbean: Achieving the Millennium_Development Goals. Los avances, a partir de las bases de datos de la ENDS 1990, 1995, 2000, 2005 – Encuesta nacional de Situación Nutricional (ENSIN: 2005-2010). (2) Organización de las Naciones unidas para la agricultura y la alimentación (FAO). FAOESTAT. (3) DANE, Estadísticas Vitales (sin ajuste).

(4). DANE – Estadísticas Vitales ajustadas con conciliación censal hasta el año 2005, años 2006 a 2008. (5) Ministerio de Salud y Protección Social-Programa Ampliado de Inmunizaciones. (6) PROFAMILIA. Encuesta Nacional de De-mografía y Salud (ENDS). Encuesta quinquenal. Seguimiento con Estadísticas Vitales (7) Cálculos Instituto Nacional de Cancerología, a partir de las Estadísticas Vitales del DANE. (8) Ministerio de Salud y Protección Social-Informe UNGASS-VIH. (9) Ministerio de Salud y Protección Social. Observatorio Nacional de Gestión en VIH. (10) Ministerio de Salud y Protección Social y DANE.

Las principales iniciativas nacionales para el logro de los objetivos del milenio están relacionadas, en el sector salud, con la descentralización municipal y con la fijación de metas de cobertura a nivel departamental y municipal. Existe una ten-dencia positiva hacia el logro de la meta en mayoría de los objetivos del milenio. Sin embargo, persisten algunas limitaciones en el logro de metas de mortalidad materna y mortalidad infantil en algunos territorios del país. La brecha es mayor en departamentos de menor nivel de desarrollo social e institucional frente a los departamentos más desarrollados del país. Esto requiere una acción focalizada y direccionada a mejorar la institucionalidad y la calidad de los servicios, así como la cobertura de los servicios de atención primaria.

 

Insumos Estratégicos para la Salud

 

Políticas específicas para patentes y regulación de precios de medicamentos

Regulación de patentes

La normativa colombiana referente a patentes de medicamentos corresponde a la decisión de la Comunidad Andina 344 de 1993 y 486 de 2000, donde se establece el régimen común de propiedad industrial. Los países miembros se com-prometen a otorgar patentes en todos los campos de tecnología, siempre que sea nueva, tenga nivel inventivo y sea susceptible de aplicación industrial. El titular no podrá ejercer derecho sobre sus patentes cuando se trate de la importación del producto patentado que hubiera sido puesto en comercio en un país externo con el consentimiento del titular o de algún licenciatario autorizado por el titular de la patente (Decisión 486).37

Por otro lado, Colombia cuenta un régimen de protección de datos de prueba (Decreto 2085/02) que crea un sistema de protección de la información necesaria para el registro sanitario de medicamentos, diferente del sistema de patentes, y que funciona de manera independiente en el objeto de protección y en el tiempo. La protección de datos de prueba se otorga teniendo en cuenta tres elementos: 1) nueva entidad química, 2) información no divulgada y 3) esfuerzo considerable. Este Decreto define la nueva entidad química como principio activo que no haya sido incluido en las normas farmacológicas de Colombia y se blinda contra novedades en sustancias químicas usadas como medicamentos. Igualmente, en el artículo se-gundo, preserva la protección para la información suministrada por el productor frente a una sustancia aprobada como nueva entidad química. Esta protección se dará por tres años, a partir de la aprobación de la comercialización desde el año 2002, cuatro años a partir del año 2003 y cinco años para las sustancias presentadas a partir del año 2004.

Los efectos del régimen de patentes para medicamentos en Colombia no son claros. Diversos estudios realizados en Colombia muestran evidencias contradictorias sobre el efecto esperado de las patentes en el mercado colombiano de medicamentos.

 

Formación y regulación de precios de medicamentos

Con la aprobación de la Ley 100/93 se implanta un modelo mixto, donde la política regulatoria en materia de precios es función de la Comisión Nacional de Precios de Medicamentos y Dispositivos Médicos, acoplada con el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo en la función de seguimiento y control del precio de los medicamentos, en tanto que el MSPS mantiene el rol de establecer programas de información sobre precios y calidades de medicamentos de venta en el país (art. 245, Ley 100/93).

El mercado de medicamentos en el país tiene dos canales principales: el de tipo sistémico-institucional y el comercial, que tienen diferentes condiciones e implicaciones, dadas las diferencias en los mecanismos de adquisición y compra de los medicamentos.

Asimismo, están los medicamentos genéricos en cuya formación la interacción de mercado tiene un nivel de competencia muy alto, donde la acción del regulador puede ser intrascendente o inconveniente. Existen otros segmentos de medicamentos de alto costo, donde los aspectos dominantes en la formación del precio no están relacionados con las características de la transacción, sino en una forma mucho más directa a las características de los derechos de los proveedores de medicamentos, apoyados en las patentes y en otros mecanismos que inciden de manera determi-nante en la formación del precio. Por lo tanto, en el caso de enfermedades de alto costo, es relevante el régimen de patente, dada la existencia de patentes soportadas a partir de los acuerdos ADPIC y también la dinámica prevista para la introducción al mercado de nuevos medicamentos.

Colombia opera para un régimen de control de precios, definidos por la Ley 81/88 en su artículo 60, como: 1) Régimen de control directo, bajo el cual el precio de venta se fija directamente desde el regulador; 2) Régimen de libertad regulada, en el cual el regulador fija criterios y metodologías; 3) Régimen de libertad vigilada, cuando los productores y distribuidores determinan los precios y solamente están obligados a informar variaciones de precio de acuerdo con una metodología para la provisión de información definida por el regulador.

Los criterios para que un medicamento se encuentre o no dentro de un régi-men especifico fueron definidos en la Circular 04/0638, de la Comisión Nacional de Precios de Medicamentos.

Todos los medicamentos que se comercializan en el territorio nacional están el régimen de libertad vigilada, con excepción de aquellos que ingresen en el régimen libertad regulada o al régimen de control directo. Para que un medicamento entre en régimen de libertad regulada, deberá cumplir con las siguientes condiciones: que para la venta requieran formula facultativa y cualquiera de las siguientes condiciones: 1) que sea considerado de interés para la salud pública; 2) que se encuentre una clasificación terapéutica relevante cuyo índice de contratación sea superior a 0,45; 3) que al momen-to del ingreso al mercado carezca de sustitutos (Artículo 13, Circular 04 de 2006 de la Comisión Nacional de Precios de Medicamentos). Para que un medicamento cuya venta se autorizada por el Invima bajo fórmula facultativa se encuentre en régimen de control directo, se requiere que, habiendo ingresado al régimen de libertad vigilada, su precio unitario reportado se encuentre por encima del precio de referencia.

A lo anterior, se debe destacar que en la actualidad ningún medicamento se encuentra en régimen de control directo. Además, forma parte de la regulación de precios el Sistema de Información de Precios de Medicamentos, que tiene por objeto proveer la información necesaria para la regulación del mercado de medica-mentos en el país. El reporte de información es de carácter obligatorio y el reporte de precios debe presentarse utilizando el código único nacional de medicamentos.

Figura 5 ­– Modelo funcional SISMED, Colombia

Estrategias para el acceso a vacunas, medicamentos esenciales y de alto costo

Dentro de la estructura del SGSS, el país adoptó, a fin de lograr coberturas útiles de vacunación, garantizar la disponibilidad de biológicos e insumos para la vacunación y favorecer la eliminación de barreras de acceso, para lo cual ha asegu-rado la apropiación oportuna de recursos en el Presupuesto General de la Nación (PGN), los cuales se ejecutan mediante compras centralizadas. Todos los insumos y biológicos del PAI se adquieren a través del fondo rotatorio de la OPS. Adicio-nalmente, durante el 2011 se inició la migración del reporte de cantidad de dosis aplicadas de vacunas hacia reporte de niños con esquemas de vacunación completos para la edad, lo cual se está expandiendo con más fuerza durante el 2012.

En el caso de los servicios contemplados en POS, el país adoptó el modelo de aseguramiento como el mecanismo de garantía de acceso a estos servicios. También, se realizan esfuerzos técnicos la optimización de los procesos de compra y abasteci-miento, en el caso de los medicamentos, que permita al sistema lograr compras más eficientes a un menor precio, esto en virtud de que la compra esta descentralizada en cada EPS e IPS del sistema.

Quizá la mayor problemática se presenta en los medicamentos y dispositivos no cubiertos por el POS, lo que generó el fenómeno de recobros, como se indicó en la sección sobre financiamiento. Al respecto, el Gobierno Nacional adelantó un esfuerzo importante de actualización del POS. Además, fue necesario imple-mentar medidas adicionales, algunas de las cuales se señalan a continuación, y otras que apuntan directamente a la afectación de los mercados, dentro de las que se encuentran: 1) el establecimiento de requisitos y procedimientos para autorizar importaciones paralelas de medicamentos y dispositivos médicos; 2) el estableci-miento de valores máximos de los medicamentos recobrados al Sistema General de Seguridad Social.

 

Capacidades productivas nacionales y balanza comercial

De acuerdo con el reporte de “Determinantes del futuro de la industria farmacéutica en Colombia”, presentado por la Cámara de la Industria Farmacéutica de la Asocia-ción Nacional de Empresarios de Colombia para el 2012, la industria farmacéutica del país en 2009 tuvo una producción bruta de más de 3 billones de pesos. Ocupa cerca de 24 mil personas, con un total de 205 establecimientos, y su participación en los activos de la industria manufacturera total es del 1,97% para el mismo año.

La tasa de apertura de la industria, es decir, el porcentaje de la producción nacional que se destina a la exportación ha oscilado los últimos 10 años entre el 16 y el 22%. Con respecto a la tasa de penetración de las importaciones, es decir, el porcentaje de la producción abastecido por importaciones, oscila para el mismo periodo entre el 26% y el 44%.

En valores (millones de pesos libre a bordo), lo que se importa para el 2011 es tres veces lo que se exporta. Los países que reciben las exportaciones colombianas son: Ecuador, Venezuela, Perú, Panamá, México, Chile, Indonesia, Guatemala, Estados unidos, Brasil y otros. Por otra parte, recibimos importaciones de: Estados Unidos, Alemania, Suiza, China, Francia, Italia, México, Brasil, India, Argentina, Irlanda, Bélgica y otros.

Otro aspecto relevante es la preferencia del mercado por los medicamentos de marca, respecto de los genéricos, esto a pesar que la norma exige que la fórmula facultativa se exprese en términos genéricos.

Es importante señalar que la producción nacional de la industria farmacéutica en Colombia es casi de exclusividad del mercado privado. Salvo en la producción de suero antiofídico polivalente, inmunoglobulinas purificadas de origen equino, efectivas contra el envenenamiento causado por mordeduras de serpientes venenosas, cuya producción es pública y la realiza el Instituto Nacional de Salud.

De igual modo, algunas materias primas y medicamentos de control y monopolio del Estado son producidas directamente por o por encargo del Fondo Nacional de Estupefacientes39, que entre sus funciones: 1) ejercer un control estricto sobre la importación de medicamentos, materias primas, precursores y reactivos de control especial; 2) fiscalizar la transformación de materias primas de control especial para la elaboración de medicamentos; 3) contratar la fabricación de medicamentos de control especial y aquellos que el Gobierno determine; 4) llevar estadísticas sobre importación, producción, distribución y consumo de medicamentos, materias pri-mas, precursores y reactivos de control a nivel nacional; 5) controlar la distribución, venta y consumo de medicamentos de control especial; 6) apoyar programas contra la farmacodependencia adoptados por el Gobierno Nacional, en coordinación con la Dirección General de Salud Pública; 7) las demás que le sean asignadas o delegadas de acuerdo con la ley.

 

Evaluación, incorporación y uso racional de nuevas tecnologías

Diferentes diagnósticos sobre los factores explicativos al fenómeno de los reco-bros de los servicios no incluidos en el POS develan la necesidad de contar con un nuevo marco legislativo que introduzca instituciones e instrumentos que favorezcan el ingreso de tecnologías adecuadas para las necesidades del país, con mayores niveles de eficiencia. Así la Ley 1438/11, artículo 92, autoriza al MSPS a crear un Instituto de Evaluación Tecnológica en Salud, cuyos objetivos son: 93.1 Evaluar las tecnologías en materia de salud, teniendo en cuenta los siguientes aspectos: seguridad, eficacia, eficiencia, efectividad, utilidad e impacto económico; 93.2 Consultar las evaluaciones de tecnologías con Centros de Evaluación acreditados para la evaluación de tecnolo-gías médicas nacionales e internacionales; 93.3 Articular la evaluación de los medios técnicos y de procedimientos para la promoción y atención en salud en sus fases de prevención, diagnóstico, tratamiento y rehabilitación y su impacto en la reducción de la morbilidad y mortalidad del país, así como el impacto potencial por la adopción de nuevas tecnologías; 93.4 Diseñar estándares, protocolos y guías de atención en salud, basados en evidencia científica, que sirvan de referente para la prestación de los servicios de salud; 93.5 Difundir las metodologías empleadas y la información producida; 93.6 Los demás que sean necesarios para el desarrollo de su objeto.

Como mecanismo complementario a la promoción del uso racional y adecuado de las nuevas tecnologías se fomenta el uso de protocolos de atención y guías de atención clínica, las cuales, a través de un convenio entre MSPS, COLCIENCIAS y su Programa Nacional de Ciencia Tecnología e Innovación en Salud se encuentra en un proceso de construcción de más de 20 guías de práctica clínica para el país.

 

Uso de tecnologías de la información y la comunicación en la gestión del sistema y en la atención a la salud (Telesalud)

Las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) incursionaron en el sector salud bajo el concepto inicial de telemedicina, referida a la prestación de servicios de salud a distancia. Sin embargo, en la actualidad se utiliza el término telesalud e incluso el de e-salud, conceptos más amplios, en la medida que esta última utiliza las TIC para la gestión de la información y el conocimiento, la administración, el aseguramiento y la vigilancia de la prestación de servicios y el mejoramiento del estado de salud de una comunidad asegurando su acceso y calidad.

Las tecnologías de la información y la comunicación son consideradas como una excelente herramienta para mejorar el acceso y la oportunidad a los servicios de salud de la población, en especial la que vive en lugares marginales y apartados, donde la presencia de profesionales y especialistas de las áreas de la salud es muy limitada o nula. De otra parte, permiten mejorar la calidad de la atención, disminuir los costos de la atención en salud y mejorar la eficiencia de la red.

En Colombia se han logrado avances importantes en materia de prestación de servicios bajo la modalidad de telemedicina, cuyos orígenes se dieron por iniciativa del sector privado. Posteriormente, el sector público incorporó esta modalidad en la prestación de sus propios servicios. Existe una amplia normativa que regula la prestación de los servicios de salud bajo esta modalidad, entre estas, leyes que le dan fuerza y permiten incorporar las TIC en el Sistema de Protección Social, en especial en el sector salud. Entre ellas, se destacan: la Ley 1122/07, la Ley 1151/07, el Acuerdo 357/07 del CNSS, la Resolución 1043/06, la Resolución 1448/06, la Resolución 3763/07, la Ley 1341/09, el Documento Conpes 3670/10, el Plan Nacio-nal de TICS, la Ley 1419/10, la Ley 1438/11, la Ley 1450/11 y el Acuerdo 029/11.

Un logro importante para el país fue la promulgación, en 2010, de la Ley 1419 por medio de la cual se establecen los lineamientos para el desarrollo de la telesalud en Colombia. Esta ley designa como órgano asesor del MSPS un Comité Asesor de la Telesalud integrado por: los Ministerios de Salud y Protección Social, Comunica-ciones, Educación Nacional, Hacienda y Crédito Público, de Vivienda, Desarrollo Territorial y Medio Ambiente e invitados permanentes (asociaciones científicas, universidades y centros de investigación). Además, dispone:

 

El país también cuenta con una política de telesalud que tiene como propósito mejorar las condiciones de salud y está dirigida a toda la población colombiana, en especial la que vive en lugares remotos, apartados y aislados de la geografía colombiana y de las instituciones de salud de mediana y alta complejidad. Hace énfasis en las personas en condiciones de vulnerabilidad social y económica y busca promover el desarrollo y utilización de las TIC en las entidades del sector salud, con el fin de mejorar la calidad de la atención, la capacitación de los recursos humanos y la gestión institucional. En este contexto, se formuló un plan para el período 2010-2014 que, de acuerdo a los avances de las TIC en el sector, se denomina “Plan País en Telesalud”, que en la actualidad se encuentra en revisión.

El plan mencionado considera cuatro componentes: telemedicina, tele-educa-ción, epidemiología y gestión y administración. Define siete ejes de desarrollo del plan: infraestructura; servicios; plan país en telesalud; historia clínica electrónica y gestión de la información; exportación de servicios de salud –turismo de salud; gestión del conocimiento – e- learning; investigación, desarrollo e innovación.

El plan tiene por objetivos: 1) Mejorar el acceso a los servicios de salud con oportunidad y calidad; 2) Mejorar capacidad de resolución de las instituciones de salud, en especial las más alejadas; 3) Realizar capacitación de los recursos huma-nos mediante e-learning; 4) Mejorar la infraestructura tecnológica y promover la adopción de estándares internacionales; 5) Promover la adopción de estándares en interoperabilidad de sistemas de información en salud; 6) Contribuir al mejora-miento de la gestión institucional; 7) Diseñar e implementar el Sistema de Infor-mación Unificado centrado en el paciente; 8) Mejorar el acceso de la población a contenidos de interés en temas de salud; 9) Mejorar y fortalecer la coordinación intra e intersectorial; 10) Impulsar y fortalecer la exportación de servicios de salud –Turismo en Salud; 11) Impulsar el desarrollo de la investigación sobre e-salud en el país; y 12) Desarrollar esquemas de monitoreo, seguimiento y evaluación sobre el cumplimiento del plan.

Se debe resaltar que este plan se da en el marco del Plan TIC del Gobierno Nacional, lo que favorece la alianza de instituciones públicas y privadas que permitan llegar con un mejor servicio a las regiones de difícil acceso. Trabajan en el proyecto los Ministerios de Salud y Protección Social y Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, el Centro de Investigación en Telecomunicaciones, el Centro de Telemedicina de la Universidad Nacional de Colombia, el Centro de Excelencia ETI-ARTICA, la Universidad Santiago de Cali, la Fundación Cardiovascular, el Grupo SALUDCOOP, ITMS Telemedicina de Colombia y las Secretarías de Salud de las regiones, entre otras instituciones privadas y públicas.

En este contexto, el Gobierno Nacional ha realizado grandes esfuerzos para que las instituciones públicas del país puedan tener conectividad, a través del programa Compartel, del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. Al finalizar el año 2009, 838 instituciones de salud pública fueron conectadas a Internet. Con el Proyecto Nacional de Fibra Óptica del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, durante el 2012 se proyecta conectar 789 prestadores de servicios de salud públicos. Por otra parte, en el marco del Plan Nacional de TIC, el Ministerio de Salud y Protección Social logró que entre 2009 y 2011 141 IPS públicas contaran con el personal capacitado y los equipos necesarios para la prestación de servicios de salud bajo la modalidad de telemedicina, 13 de las cuales ofrecen la modalidad de Tele Cuidado Intermedio. Entre los años 2007 y 2009, bajo la coordinación del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y el Ministerio de la Protección Social, hoy de Salud y Protección Social, se realizaron varios eventos relacionados con telemedicina y telesalud. En 2009 se desarrollaron dos eventos, el primero en el mes de junio, denominado “Hacia un Plan País en TELESALUD”, en que se dieron a conocer experiencias nacionales en la utilización de las TIC, relacionadas con la formación de recursos humanos y la investigación, con la prestación de servicios de salud y con avances de la industria de las TIC. En agosto del mismo año se realizó el evento “Aplicaciones de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones en el sector salud -Experiencias Internacionales”, en el cual se presentaron experiencias de varios países en la prestación de servicios, manejo e implementación de la historia clínica electrónica y exportación de servicios de salud, entre otras.

De la misma forma, no puede desconocerse el importante papel que tiene la telefonía móvil y el acceso móvil a Internet en materia de salud, lo que ha permitido romper las barreras de acceso a los servicios, no sólo de atención sino de capacita-ción, asesoría y gestión institucional, entre otros aspectos. Actualmente, varios de los hospitales que cuentan con el servicio de telemedicina realizan sus interconsultas a través de dispositivos de Internet móvil celular como una solución en conectividad efectiva y eficiente.

A continuación se mencionan algunas de las instituciones donde se realiza-ron las experiencias nacionales más relevantes en materia de telesalud: Centro de Telemedicina de la Universidad Nacional de Colombia; Centro de Telesalud de la Universidad de Caldas; Universidad del Cauca; Proyecto de Telemedicina en el Meta; Saludcoop; Fundación EHAS; Hospital Universitario Fundación Santa Fe de Bogotá; Fundación Cardiovascular de Colombia; CINTEL; RENATA y ARTICA.

El Ministerio de Salud y Protección Social, en coordinación con CAPRECOM, ha venido desarrollando una estrategia de fortalecimiento institucional en el marco de la Red Nacional de Urgencias, mediante la cual se desarrolló el proyecto de tele-medicina en instituciones de salud públicas de 20 departamentos en los municipios más apartados del país, donde la población tiene grandes dificultades de acceso a los servicios de salud. Hasta el momento se prestan servicios bajo las modalidades de Tele Básica y Tele Cuidado Intermedio, además de los procesos de capacitación y educación continua a los profesionales de salud, para lo cual se utilizan las TIC.

En el marco de este programa, en 2008 se realizaron 7.531 consultas médicas a través de servicios de telemedicina a colombianos en zonas apartadas de departamentos como Guajira, el sur de Bolívar, Chocó, Vichada, Vaupés, Guaviare, Guainía, Caquetá, Putumayo y Amazonas y se prestó atención de medicina especializada a 806 pacientes que permanecieron conectados a través de la modalidad de Tele Cuidado Intermedio.

En el 2009, se realizaron 1.140 consultas médicas especializadas, 2.250 consultas en Telemedicina Básica y 501 pacientes a través de la unidad de Tele Cuidado, y se realizaron 5.404 ayudas diagnósticas en conjunto con la Fundación Cardiovascular y el Centro de Telemedicina de la Universidad Nacional.

Como resultado del proyecto, hoy en día es posible atender desde Bogotá, Bucara-manga y Manizales a un paciente con complicaciones cardiacas que reside en Quibdó o en La Macarena en el Meta.

En el aspecto de la gestión del conocimiento (e- learning), se resaltan los siguien-tes logros 1) Programa piloto de actualización médica con cursos virtuales en los de-partamentos de Nariño, Cauca, Córdoba, Boyacá y Meta, con el aval científico de la Academia Nacional de Medicina, que además son gratuitos. En ellos participaron 981 profesionales con profundización en el manejo de: diabetes, hipertensión, cefalea;

De acuerdo con la consulta realizada al Registro Especial de Prestadores, al 29 de febrero de 2012 aparecen habilitados 1.923 servicios bajo la modalidad de telemedicina en 452 prestadores de salud, ubicados en los 32 departamentos. En la actualidad, la Dirección de Prestación de Servicios realiza el seguimiento de la prestación de dichos servicios.

Asimismo, Colombia, a través de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, gestiona recursos provenientes de las agencias in-ternacionales de cooperación con el fin de apoyar el desarrollo económico y social del país, mediante la transferencia de tecnología, conocimientos, habilidades o experiencias por parte de países u organizaciones multilaterales.

 

Investigación e Innovación En Salud

 

Políticas nacionales de investigación en salud

El país cuenta con una política nacional de investigación y desarrollo tecno-lógico: el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación. En este sistema se integran todas las políticas, estrategias, programas y mecanismos para la gestión de la investigación, la financiación y el desarrollo, su divulgación por parte de organizaciones públicas y privadas, así como la vinculación de los diferentes sec-tores de la economía. Mediante una ley de 2009, el Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología “Francisco José de Caldas” (Colciencias), se transformó en un departamento administrativo con funciones de rectoría sobre el sector y con la capacidad de implementar la política del Estado en ciencia, tecnología e innovación.

La salud se integra al sistema a través de los planes nacionales de ciencia y tecnología. En la conformación de plan se establecen todos los lineamientos y prioridades para la investigación, desarrollo tecnológico e innovación y la educación de investigadores en un contexto estratégico de mediano plazo, con programaciones que abarcan horizontes de planeación de 4 a 6 años.

 

Instituto Nacional de Salud

Es un establecimiento público nacional de referencia científico-técnica, que contribuye a proteger y mejorar las condiciones de salud de las personas, mediante la prestación de servicios y producción de bienes en pro de la salud pública, en el marco del SGSSS y del sistema de ciencia y tecnología.

 

Relación con centros y redes de investigación en salud

La política de “Apoyo al fortalecimiento y consolidación de los grupos y cen-tros de investigación del país” se establece a partir de 1991. Para implementarla, el Departamento de Ciencia, Tecnología e Innovación (Colciencias) construye un modelo conceptual de manera conjunta con la comunidad científica y académica, el cual está en permanente análisis, evaluación y ajuste.

En el marco de esta política se define el grupo de investigación como el núcleo o unidad básica del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación para la generación de conocimiento a partir de la investigación. También se identifica y se reconoce la dinámica de los grupos, se establecen estrategias para promover el fortalecimiento y la consolidación, así como la creación de nuevos grupos.

Hoy, Colombia cuenta con una base de datos completa sobre producción científica y académica en la que se identifican los actores que intervienen en los procesos de investigación y generación de nuevo conocimiento, denominada Pla-taforma ScienTI – Colombia. Esta plataforma permite registrar en línea, a partir de sistemas de acumulación y procesamiento de información, las actividades de la comunidad científica y tecnológica nacional, lo que contribuye con la definición de políticas, estrategias y mecanismos que apoyan la consolidación de capacidades científicas en el país.

ScienTI cuenta con aplicativos para registrar la información a nivel individual (CvLAC), de grupo (GrupLAC) y de institución (InstituLAC), los cuales permiten disponer de una base de datos con información en tiempo real provista directamente por los investigadores. En 2010, los grupos de investigación eran 4.705, de los cuales 4.072 estaban clasificados.

 

Brechas entre las investigaciones y las necesidades del sistema

El objetivo que se planteó el gobierno nacional para el plan de desarrollo de ciencia y tecnología es que la inversión de actividades de ciencia y tecnología alcance el 1% del producto interno bruto, frente al 0,5% que es la inversión actual. Para eso se creó el Sistema Nacional de Regalías, con una destinación del 10% de esos recursos en la financiación de proyectos regionales de ciencia, tecnología e inno-vación en convenios con el gobierno nacional y las entidades territoriales, lo cual puede representar recursos por 9 millones a partir del año 2012.

 

Cooperación en Salud

De acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad para todos”, el fortalecimiento y diversificación de la cooperación internacional través de: (i) asistencia oficial al desarrollo, (ii) cooperación técnica, (iii) alianzas público-privadas, (iv) cooperación descentralizada y (v) cooperación financiera forman parte de la política internacional colombiana que busca potenciar el posicionamiento y la inserción internacional del país.

En este marco, desde la Agencia Presidencial de Cooperación Internacional, en coordinación con el MSPS, se formuló la Estrategia de cooperación internacional de Colombia 2010 – 2014, en la cual se consignan los siguientes objetivos y linea-mientos en materia de potencialidades de oferta y requerimientos de cooperación para el sector salud.

 

Áreas de oferta de cooperación internacional

En el área de promoción y protección social, la estrategia de Colombia busca apoyar la formulación de políticas públicas y la implementación de estrategias en-caminadas a promover el desarrollo social de los países de la Cuenca del Caribe, Mesoamérica, Latinoamérica, Asia y África, así como el bienestar y la igualdad de oportunidades de sus poblaciones, transfiriendo conocimiento y compartiendo las experiencias del país en materia de promoción y protección social.

Además, reconociendo que en los últimos años Colombia ha alcanzado impor-tantes capacidades nacionales en atención a la población en situación de pobreza extrema y vulnerabilidad, así como en seguridad social integral, enfrentando los retos de la universalización y la implantación de mecanismos con integración público–privada, se ofrece cooperación en respuesta a las dificultades en el acceso y prestación de servicios de salud de forma universal, así como en la cobertura y eficacia de los programas de promoción y prevención en salud.

 

Áreas de demanda de cooperación internacional

Aunque en los últimos años Colombia ha logrado avances importantes en materia de bienestar social, aún enfrenta grandes retos para que el total de la población goce de un nivel adecuado de calidad de vida. Se evidencian fuertes brechas regionales, de género, desigualdades de ingreso y altos índices de pobreza, que hacen que ciertos grupos de la población sean vulnerables a situaciones de riesgo social y económico.

En este sentido, y de manera complementaria a los esfuerzos nacionales, se propone a la cooperación internacional contribuir financiera y técnicamente al sector de la salud en la disminución de las desigualdades e inequidades en el acceso a los servicios y en las respuestas requeridas por las transiciones demográficas que están ocurriendo en el país.

En este orden de ideas, se propone a la cooperación internacional apoyar los esfuerzos del gobierno nacional mediante cooperación técnica y financiera, que contribuya a impulsar y a fortalecer el proceso de reforma del sector, con la finalidad de avanzar de manera efectiva hacia la garantía del derecho a la salud para todos los colombianos.

Esta reforma contempla cuatro ejes prioritarios, a saber: garantizar la inclusión de la salud como un eje transversal en todas las políticas sectoriales; mejorar la calidad de los servicios de salud; garantizar la transparencia y el manejo eficiente de los recursos del sector y brindar una atención integral a la primera infancia, como un componente estratégico que apunta a lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo.

 

Referencias

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